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北流市食品安全监管的难点及对策
来源:广西食品药品监督管理局网站 作者:李开生 日期:2010年06月19日

    食品安全是指“对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者身体受到伤害的一种担保”。国际上的共识是:食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求,不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患[1]。食品安全监管是依法对食品的种植、养殖、加工、流通、消费等活动的全程监管。

    食品安全直接关系着广大公众的身体健康和生命安全,是广大民生最关心、最直接、最现实的问题,已成为国家公共安全的重要组成部分;关系到食品产业的健康发展和社会的安定和谐;关系到全面建设小康社会宏伟战略目标的顺利实现。食品安全已上升到国家安全的程度,世界上越来越多的国家把食品安全视为国家公共安全的重要部分,不断加强保障体系建设。

    北流市的食品安全工作随着经济社会的发展也得到不断的加强。蔬菜农药残留检测超标率不断下降,畜牧产品瘦肉精等违禁药品使用现象得到控制,食品生产加工、流通、消费环节得到不断规范。但食品安全点多面广、监管人员不足、存在多头管理,监管方式手段落后、环境污染整治不彻底、群众食品安全意识淡薄等原因一直制约了北流市整体食品安全保障水平的提高。本文结合北流市食品安全监管工作实际,分析食品生产、流通、消费三个环节的监管难点及原因,并提出几点对策。

    一、当前北流市食品安全监管的难点及原因

    (一)监管体制不顺,法规不完善,导致出现监管真空。

    目前,北流市涉及食品安全的监管部门有食品药品、农业、渔牧水产、商务、卫生、质监、工商、林业、粮食等部门。这些部门都有各自的监督管理职责,或者负责食品链的不同环节。这种多头管理的体制,对部门有利的大家争做,部门没有利益可得的没有部门愿意去监管,不可避免地出现“多头有责、无人负责”的局面,而且政出多门、相互矛盾、管理重叠,错位、缺位、越位等现象仍然没有得到很好的解决。如白酒生产,是国家实行生产许可证管理的食品,按照国家标准要求,要有符合法定要求的相关人员、场地、检验设施等条件,而现在北流市绝大多数的农村小酒坊都不符合开办条件。酒类一旦发生食品安全事故,后果往往非常严重,因此监管责任也非常重大,并且没有利益可取。在这种情况下,对小酒坊负监管责任的质监、工商、卫生等部门怕承担责任,都对这“烫手芋”唯恐避之不及,甚至互相推诿,造成了农村小酒坊的监管真空。主要原因:一是体制不顺。对食品生产加工环节进行监管,卫生部门依据《食品卫生法》,质监部门依据《产品质量法》,工商部门依据《无照经营查处取缔办法》、《城乡个体工商户管理暂行条例》。同一个食品的生产加工环节就有三个部门共同监管,管理职能交叉重叠。虽然《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发〔2004〕23号),明确了质监部门负责食品生产加工环节的产品质量的监管,卫生部门负责从业人员、生产加工环境卫生的监管,工商部门负责流通环节监管,核发《营业执照》。但是,到具体实践中,整个食品生产加工是一个整体,监管分工、责任难以明确,监管工作也是难以衍接。二是食品安全法制不健全。在法规体系建设上,我国虽然有了食品质量的总体性法规《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》和《进出品商品检验法》,但这些法律对食品质量安全仅做了一些基本性规定,不能有效涵盖当前食品安全管理的现状,不能适应市场经济条件下食品安全监管的需要。诸如食品安全标准体系、致人财产、人身损害的归责原则、行政处罚、赔偿范围以及食品生产、经营规范等都有不少问题无法可依,司法实践中也无章可循。如农业部门到田间进行蔬菜农药残留监测发现超标,因为《农产品质量安全法》对此没有管理规定,执法人员只能要求农户延期采摘上市,不能进行处罚,造成了监管的乏力。在农村,婚丧嫁娶、盖房乔迁等红白喜事宴席,食品加工极不规范,加工环境脏、乱、差,食物中毒事件时有发生。但是,如何监管规范,在《食品卫生法》等法律法规中也没有相应的管理规范内容。

    (二)农村市场销假冒伪劣食品现象普遍存在,监管难以到位。

    在北流市农村,小食品店、小杂货店星罗棋布,平均每个村都有10-15个,流动的食品小摊贩更是不计其数。这些小店、小摊点出售过期、变质、“三无”食品的现象屡禁不止。这些现象的发生,主要原因:一是农村食品安全监管点多面广,监管力量不足。目前,生产、流通和消费环节食品安全监管部门的职能能够延伸到乡镇基层的只有工商部门,其他部门在乡镇一级均没有专门的延伸工作机构,监督难以到位。二是农民群众食品安全知识缺乏,识别假劣食品能力不高。三是农村集市缺乏有效的安全检测手段和质量监督控制措施,使假冒伪劣产品有机可乘。四是农村食品流通网络不完善。一些边远农村,由于交通不便,依靠自身到正规渠道进货困难,而城市正规企业考虑到成本过高,配送网络又延伸不到,导致只能到小作坊或地下加工厂购进食品,这也一定程度上导致了农村特别是偏远农村的假冒伪劣食品泛滥。五是由于城市食品安全监管力度不断加强,假劣食品在城市已没有可剩之隙,便流向监管相对薄弱的农村,这也是造成农村市场假冒伪劣食品的泛滥的原因之一。

    (三)食品生产加工小作坊产品质量难以监控。

    据不完全统计,北流市现有食品生产加工企业466家,95%是家庭式小作坊。食品小作坊产品质量难以监控的原因:一是农村食品小作坊生产简单、成本低下、经营灵活、变更迅速,方便群众,还能对当地农副产品快速吸纳消化,就地转化农村剩余劳动力,对民间传统工艺也有保留作用。小作坊还直接涉及农民增产增收,关系农民的生产生活需求。而且,具有较长的历史性。在现阶段,还是得到群众的认同和支持,规范乏力,取缔更难。二是食品小作坊加工的多是一些当地群众习惯消费的简易食品,生产规模小,手工操作,设备简陋,甚至一把刀、一口锅、一张案板、就是一家厂。人员素质低,法律观念淡薄,安全意识差,没有实施食品生产质量规范,没有质量标准。赚钱不多,只是养家糊口。如要他们投入几万元甚至十几万元来扩大生产规模,改进落后工艺,难度很大。三是食品小作坊普遍散、杂乱,监管人力缺乏。北流市负责食品生产加工环节监管的质监部门,其食品安全股只有3人,除负责全市食品安全监管外,还要负责全市代码、标准化、计量等工作,这样的人员配置要监管好分布于全市22个乡镇,278个村(居)委的小作坊,其效果可想而知。 四是部分食品小作坊已经注意到食品包装对食品销售的影响,模仿标准包装,看起来外观“漂亮”,一般消费者,甚至不很精通业务的执法人员都很难看出问题。这种食品售价便宜,吸引一些小商小贩及群众购买,形成了相对稳定的销售渠道。

    (四)经费缺乏,人员不足,执法装备落后,难以适应庞大食品市场的监管需要。

    一是执法经费缺乏。据了解,北流管辖的行政机关每月人头经费30元,垂直行政机关每月人头经费300元。这些经费除了茶水费、电话费、纸张笔墨等,剩余无几。开展市场检查,只能追加执法经费。但是,由于财政紧缺,要得到补充非常困难。如北流市食品药监分局是食品综合监督部门,从2004年到2007年,连续四年向市政府请示解决经费,只有2006年得到3万元,其余三年都没有得到解决。经费严重不足,造成食品监管部门深入检查难以进行,抽样检验缩手缩脚。二是食品安全监管人员不足,专业人才偏少,素质参差不齐。全市负责食品生产、流通、消费环节的专兼职监管人员共96人,其中专业人员只有35人,占36.45%。这96个监管人员,要负责监管分布在全市22个镇,278个行政村的7200多家各类食品企业,监管频率,监管质量可想而知。三是执法装备缺乏、落后。技术检验检测设备落后,导致无法及时监管。负责监管食品流通环节的工商部门反映,由于缺乏化验设备,有些食品化验需要到南宁市做,一个月后化验结果才出来,到时送检的那类食品都已卖光了。在实际检查工作中,没有现场检测设备,许多执法人员与许多普遍消费者一样,大多凭借外观来检查产品标识、保质期是否合乎规定,而现在即使是假劣食品,也在包装上下足了功夫,执法人员单凭肉眼难辨真假。在蔬菜农药残留超标检测,全市只有4个检测站,每个检测站也只有1-2个检测人员,而目前,北流的蔬菜种植面积达2万多亩,监测覆盖率甚低。检测设备大部分是靠试纸定性,不能定量,准确性不高。

    (五)社会氛围不浓厚,社会监督开展不充分。

    当前,北流市食品安全的群众监督、舆论监督等社会监督开展还不够理想。社会上大都认为食品安全监管是政府的事,是质监、农业、工商、卫生等几个部门的事,没有形成全社会共同监督食品安全的良好局面。其主要原因一是农民食品安全法律法规知识缺乏,自我维权意识不高。买到假冒伪劣食品大多只是“忍气吞声”,自认倒霉了之。二是农村群众投诉举报网络不健全。一个偏远农村的农民买到了假劣食品,要到十几公里以外的镇上工商所进行投诉,这几乎是不可能的事,多数人也是自认了之。三是食品安全宣传不到位。当前食品安全宣传工作形式主义严重,没有深入到社区、深入到农村、深入到家庭进行宣传。宣传活动形式单一,仅仅简单地发放一些宣传资料、举办几期培训班、电视台也是播放几条新闻而已,没有真正地贴近生活、贴近群众、贴近实际,群众对食品安全的认识仍然不足。由于即使是假冒伪劣的食品,吃了也很少立即出现病亡现象,对身体的潜在伤害缺乏认识。在农村,农民收入低,消费水平低,贪图便宜,“廉价”成为决定他们购买商品的重要因素。给假冒伪劣食品提供了销售空间,给广大人民群众的饮食安全带来了严重隐患。

    二、几点对策

    (一)加强领导,落实责任。

    1、要落实各镇政府的责任。市政府与镇政府,镇政府与村委会签订责任状,把食品安全工作列入政府年度考核内容,进一步明确镇政府对当地食品安全负总责,协调本辖区食品安全监管和整治工作。

    2、要落实食品监管部门的责任,确保监管到位。市政府与部门、部门与监管相对人、部门内部签订责任书,将监管责任层层落实到单位、到人。

    3、要建立食品安全责任追究制度。对不认真履行职责,或者辖区内发生重大食品安全事故的,要追究有关部门的责任,对有关领导和有关人员要给党纪政纪处分。

    4、要进一步健全食品安全协调机制,充分发挥市、镇两级食品安全协调机构的作用。市食品安全协调委员会和镇食品安全协调领导小组,要由政府领导担任组长,办公室要落实专人负责,领导变动了要及时调整;要建立健全《工作规则》、《工作职责》和《工作制度》,确保协调工作的正常开展。市食品安全协调委员会要协调组织各镇、各部门开展食品安全专项整治行动,协调解决监管部门在履行职责过程中的问题。建立健全食品安全监管体系,整合监管资源,最大限度地弥补法制不健全,监督体制不完善的不足,提高监督水平和监管效率。镇食品安全协调领导小组,要协调镇直有关部门、村委会定期开展食品专项检查,掌握辖区内食品安全动态,协助食品安全监管部门查处生产经营假冒伪劣食品的违法行为,协调解决食品安全执法的矛盾和问题,确保辖区内群众饮食安全。

    5、要将食品安全协调经费、监管部门执法经费列入市、镇政府财政预算,切实解决食品安全专项整治、执法检查、抽样检验、食品安全宣传和配置执法装备的必要经费。

    (二)建立健全食品安全监管、配送网络。

    1、各镇各部门要按照“政府统一领导、部门指导协调、监管单位各负其责,各方联合行动”的工作方针,结合当前的监管现状和监管体制的实际,积极探索食品安全监管的新方法。一是认真落实《国务院关于加强食品安全工作的决定》(国发〔2004〕23号)的要求,强化环节管理的同时,建立健全农业、渔牧水产、工商、质监、经贸、食品药品、卫生等监管部门案件移送、案情转告等监管工作制度,各监管部门在案件调查发现不属于自己职责管辖范围的,要及时移送相关部门处理;在监督检查中发现有违法行为不属于自己职权处理的,要及时转送相关部门处理。认为案件涉及多个部门职责的,要报告食品安全协调委员会办公室,组织联合行动。二是要完善食品安全协管员、信息员制度,通过制度整合各监管部门的协管员、信息员资源,实现“一网多用、多网合一”,进一步完善覆盖市、镇、村三级食品安全监管网络。三是加强维权网络的建设,畅通群众举报投诉渠道。以12315为依托不断加强消费维权网络建设。要把消费维权站开设到村到屯,建立分布合理、投诉畅通的消费者维权网络,让广大群众积极参与到食品安全的监督,形成强大的群众监督网。

    通过建立各监管部门的监管合作机制,整合协管员、信息员资源,广泛利用群众监督平台,形成监管部门目标统一,各负其责,相互沟通配合,反应敏锐的监管体系,最大限度地解决监督资源不足,监督力量薄弱的问题。

    2、商务部门要大力促进现代流通模式进入农村食品经营领域。将“万村千乡”市场工程纳入全市农村食品安全总体规划,采取独资、合资、合作等多种形式,发展农村食品连锁经营配送,通过利用现代流通方式,做强做大农村食品经营网络。工商部门大力推进食品安全示范店建设,建立健全食品经营管理制度,规范食品经营行为。通过努力,使农村食品流通连锁化、网络化、规模化、规范化。让广大农民群众在自己家门口就能购买质量保障、价格实惠、品种丰富的放心食品。

    (三)强化食品生产小作坊的管理。

    1、成立市、镇两级政府食品生产加工小作坊整治领导小组,政府领导任组长,研究出台切实可行的整治方案,落实整治责任,协调解决整治过程中的问题和矛盾。通过明确整治目标、整治方法和相关部门的职责,建立健全农村食品小作坊监管的长效机制。

    2、摸清底数,实行分类管理。对全市食品加工小作坊进行一次全面普查、摸清底数,建立质量状况档案,然后分类进行整治,限期整改,提高保障水平。一是生产条件及工艺基础较好,业主工作积极性较高,经过帮扶能够达到准入条件的,由质监部门提供一揽子针对性整改方案,加强监督指导,帮助其改进生产工艺,完善生产条件,健全生产规范制度,限期取得食品生产许可证;二是有销售市场和发展前途的,即用传统工艺加工制作的传统风味食品,长期以来得到群众认可的食品,调味品等,要建立区域监管机制,将这些企业的监督责任落实到人,加大监督力度,限定销售区域。并且,加大帮扶力度,积极引导和鼓励联,经过1-2年的努力逐步具备生产条件,取得食品生产许可证,逾期将被取缔;三是达标无望的。即无证无照或证照不全,生产条件极为简陋,场地狭小,设备工艺落后,无法保障产品质量,安全隐患严重的小作坊要列出清单提请市食品加工小作坊整治领导小组研究确定,坚决予以取缔。

    3、要提高基层食品质量技术监督能力。监督部门要从降低业主成本,方便群众生产出发,加大对技术监督机构的投入,添置流动检测或携带式快速检测设备,使其随时能为小作坊原辅材料、农残、重金属、出厂产品等提供快速检测等服务,又能对市场流通食品进行有效监督。同时,对区域特色的食品生产企业相对集中的地方,要鼓励引导他们在自愿的基础上共建检验室,增强小作坊自检能力。

    (四)加强食品安全监测体系、食品安全监管队伍建设,不断提高食品安全监管水平。

    一是要把分散在质监、卫生、农业、渔牧水产等部门的食品安全监测资源进行整合,建立食品安全检测中心,发挥有限检测资源的最大作用。二是要统一制订检测计划,避免出现重复抽检的现象,减少企业负担,减少执法抽检费用。三是要加大财政投入,建设市农药残留检测中心及各中心镇农药残留检测站,配备必要的设备、人员,全面加强农药残留检测工作。五是加强相关食品安全监管人员的培训。通过举办执法人员培训班、外出考察学习、加强与外地的经验交流、鼓励参加学历教育、开展食品安全监管技能竟赛等多种方式提高执法人员素质,不断提高科学监管水平。

    (五)加大食品安全宣传培训力度。

    1、各食品相关部门要充分发挥电视、报刊、电台等媒体的作用,在认真组织好每年食品安全宣传月活动的同时,结合平时监管实际,大力宣传食品相关法律法规,食品安全知识和消费维权方法。要把食品质量安全知识教育同科技、文化、卫生三下乡相结合,同中小学义务教育相结合,同普法相结合,采取知识讲座、设立咨询、印发宣传资料、流动宣传车等群众喜闻乐见的形式,用“大头娃娃”、红心蛋、泔水油、广州毒酒等典型案例,广泛宣传食品质量安全的重要性,提高人民群众的识假辨别能力,增强消费者的自我保护意识。

    2、加强对食品企业负责人和从业人员的培训。通过培训不断提高食品生产企业负责人、从业人员的法律意识和责任意识。让其知道那些行为是违法的,那些是禁止的;通过培训,使其熟悉食品生产质量管理规范;通过培训,使其熟悉食品质量标准和技术要求,并将“生产假冒伪劣产品就是违法犯罪,就会倾家荡产”的理念贯穿到企业生产的各个环节。

    3、在建立农村50人以上聚餐的报告制度,建立“土厨师”档案的基础上,定期举办“土厨师”培训班,提高他们对假冒伪劣食品识别能力,熟悉食品加工卫生标准,并且,通过他们向广大群众宣传食品安全知识,革除生活陋习。

    4、强化政府、部门以及社会各界质量、计量、标准化知识的宣贯力度,动员全民参与,构筑食品质量安全防线,努力营造“人人创造质量,人人享受质量”的社会氛围,让假冒伪劣产品无处藏身,让生产假冒伪劣食品的企业身败名裂,让名优产品脱颖而出。


参考文献:
[1].张星联,唐晓纯.我国食品安全问题产生的原因及对策
[2].食品科技, 2005 第5期 
[3].食品安全监督管理法律法规文件汇编
[4].北流市2006年食品安全工作总结

作者系玉林市食品药品监督管理北流市分局李开生

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