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中国水产食品安全管理对策分析
来源:互联网 作者:佚名 日期:2010年06月19日

提要:进入新世纪以来,随着经济全球化步伐的加快,食品安全问题已引起了世界各国的广泛关注,成为各国政府福利民生、促进发展、保持稳定的重大课题。本文从国际上典型国家食品安全管理的具体做法入手,深入探讨其管理模式的内涵与意义,并总结具有一般代表性的规律。以水产行业为例,分析食品安全问题产生的深层原因,结合我国实际情况,提出我国水产业食品安全管理发展战略。

 

  一、典型国家食品安全管理发展趋势

 

世界上各个国家的食品安全管理方法都是在反复经验总结和教训吸取的基础之上不断发展形成的;并且现在的监管机构体系亦非一成不变的,而是在不断地调整和改进,其大致的历史发展脉络基本是遵循着的模式。即20世纪初期的单一监管阶段到20世纪中期的分工监管阶段,再到20世纪末期的统分结合监管阶段。可以看出,食品安全管理体系是开放的、发展的,同时也是走向整合的。

(一)监管体系结构趋于统一。近年来,为提高食品安全治理的效率,许多国家对传统的食品安全监管体制进行改革。改革大体上是通过两种方式进行:一是将过去分散的管理部门予以适当统一,从过去重视食物链的重点环节监管转变为现在的加强食物链的全过程监管;二是对传统的分散的管理部门予以适当协调,从以政府部门监管为主转变为重视发挥社会力量的作用。食品安全监管正呈现出从过去多头监管向现在的集中统一监管;各国在食品安全监管体制上越来越趋向于走兼并、垂直、高效的管理模式,强化监督管理和科技投入;同时,也越来越重视加强对消费者进行宣传教育,倡导由政府、企业、学术界和消费者共同保障食品安全的新型监管模式。
  从目前国际社会的发展趋势来看,在食品安全治理方面,各国正在逐步走向相对统一。当然,统一的内涵有所不同,有的是监管机关的统一,有的是监管要素的统一,有的是监管方式的统一。无论是哪个层面的统一,都是为了避免多头监管或者重复监管,提高行政监管效能。

(二)食品安全可追溯性和召回制度。欧盟颁布的1782002号法令中对有关食品的可追溯性、防止有害食品进入市场、食品业者的义务及进出口商的要求进行了规范。其中,把食品的可追溯性定义为:对一种食品在生产、加工、销售等各阶段的踪迹均可追溯查寻,即食品在整个生产和流通过程都可以找到踪迹。可追溯性规范的根本目的在于,尽可能多地获取食品生产中的一切信息,当产品出现问题时,明确各生产者应负的责任。最大限度地减少由于信息不对称引起的投机主义行为,维护市场正常秩序。
  召回制度则是为了避免已经流入市场的缺陷食品造成对消费者更大的危害,其更多地使用在国际贸易上,只要发现有批量食品存在质量问题并有可能对大众造成危害,生产经营企业就有义务将食品召回。召回制度的根本目的在于,确保负有食品安全责任的企业受到应有的处罚,维护市场的公平、公正原则。可以看出,可追溯原则和召回制度是相互支持,相互连贯、共同发挥作用的,是一个明确责任,违规必惩的连续过程,是以技术的手段和法律的武器相互配合的过程。

(三)全程化管理。欧盟制定的《食品安全白皮书》的指导原则指出:食品安全政策一定要建立在一个综合、完整的途径之上。食品安全要纵贯从农田到餐桌的整个食物链,横跨所有的食品部门,在各成员国之间,在欧盟的内外部,在国际和欧盟的决策机构以及在政策制定周期的所有阶段。《食品安全白皮书》强调指出,食品安全保障的各项主要内容一定要构成一个天衣无缝的整体。以往的食品安全监管往往只注重食物链的某一环节,以整个食物链为监管对象的全程化管理,强调食物链的任何一个环节存在缺陷,都可能导致整个食物链安全的崩溃,因此必须对整个食物链,尤其是源头进行强有力的治理。一方面治理要延伸到食物链的最前端──种植和养殖环节,甚至农业投入品的使用和生产环节,主张通过强化食品消费前各生产经营阶段安全保障的密切联系来实现对食源性疾病的全面预防;另一方面治理要延伸到食物链的最末段──消费,主张对消费者的食品储藏、制作和消费活动进行必要的培训和教育。

 

二、我国水产食品安全问题成因分析

 

(一)自然环境因素。自然环境方面对水产食品安全的影响主要是在水污染方面。随着工农业的蓬勃发展,环境污染越来越严重,百川归海,海洋环境不同程度地被污染,尤其是近海环境。有的近海沿岸重金属离子含量超标,有的微生物超标,有的有毒有害物质超标,近海水域富营养化较为普遍。因此,水产品安全受到很大威胁。尤其是很多海洋生物对某些低含量物质具有富集作用,导致有些水产产品有害物质大大超标,造成水产食品安全隐患。
  在人类活动的影响下,尤其农田施肥、城市生活污水排放,导致大量氮、磷物质进入水体,在一些舒缓的水体中,短时间内可导致富营养化。随着富营养化程度的加剧,水体生态系统紊乱,藻类通过生存竞争取得优势,迅速增长,恶性繁殖,占据了其他生物生存空间,造成水中溶解氧急剧变化,使鱼类等生物缺氧死亡,水生态进一步恶化。我国太湖、巢湖和滇池,沿湖经济发达、城市密布、人口集中,水污染严重,全湖为V类或劣V类水质。三大湖泊时常出现蓝藻暴发,严重影响沿湖城市和乡村居民的饮水安全和食品安全。

(二)社会环境因素
  1、市场失灵。首先是外部不经济。食品市场上非正规厂商给消费者和正规厂商带来的外部不经济。具体表现在,由于非正规厂商生产和销售的伪劣不合格食品,影响了消费者的正常食用,并给消费者带来了心理上的负面影响和不安全感。同时,这种心理负担与不安全感还通过多种途径传递给其他消费者,这种非正规厂商的伪劣产品在消费者心目中造成的恶劣印象,就会影响正规厂商产品的销售,从而出现外部不经济。其次是不完全信息。对于食品这个特殊的产品而言,由于食品属于后验性物品,即只有通过消费之后才能确切了解食品的品质,也给了生产销售厂商运用各种手段欺瞒哄骗消费者购买不安全食品的机会;并且因为消费者不能事前辨别食品的优劣,很可能出现逆向选择现象,体现为消费者会选择价格较低的不合格产品,而正规厂商则会因为产品的滞销而被挤出市场。最后由于在市场机制下,非正规厂商没有披露其产品品质的动机;市场上也没有能够充分担当有偿的信息披露者的角色(或者相对于价格而言,消费者获取这些信息的成本很高),这时候就需要政府的力量来完成信息披露。

2、经营模式。由于农业的自然生产特殊性,家庭农业的组织管理结构是我国占主导的农业组织形式。作为大农业的一部分,水产养殖具有一般农业的技术和经济特征,也主要是小规模的家庭经营。虽然养殖家庭经营具有较高的资产专用性,在每季的养殖过程中也难以切换生产品种,但是如果没有针对具体加工企业(或贩销商)的专用资产投入的话,养殖的资产专用性的并不在销售对象上体现。再加上初级水产品交易的市场化倾向,养殖户很容易更换销售对象(如果价格合适的话)。由于养殖产品往往是信用商品,易于更换销售对象,这使得养殖户具有忽视产品质量安全的冲动和条件。

 

三、水产食品安全管理发展思路

 

通过有关学者对劣质食品对市场的影响以及产生因素的分析,如利用博弈论对假冒伪劣食品市场交易和监管的分析;对劣质食品产生的制度层面的分析以及利用供求曲线从国际水产品安全经济学分析。其最终的结论归结到一点就是,食品安全问题是由于信息不对称产生的,这是由市场制度本身的缺陷造成的,是追求最大利益的理性人这一经济学假设在现实中的产物。因此,我们要提倡法制的市场经济,通过法制手段规范市场行为贸易角度提出的关于水产食品安全管理发展方向,目前主要有通过市场的不断发展完善进行自我调节和政府或行业通过法律手段的介入进行制约两种。有学者从交易的发生机理出发对信息不对称条件下有安全问题的食品交易进行了博弈分析。在理想市场的最佳均衡状态下(信息对称),只要食品价格能传递质量信息,市场会自动实现这一分离均衡,即高质高价,低质低价。因此,假冒伪劣食品进入市场交易的主要原因是信息不对称。假冒食品损害了优质食品生产企业的信誉,扰乱了市场秩序,容易导致消费者的逆向选择。在此基础上有学者又进行了进一步的分析,考虑了信息不对称条件下政府市场监管因素的影响,指出监管的覆盖广度和处罚力度的增强有助于实现不对称信息状态下的准分离均衡,即通过处罚金抵消伪劣商品利用信息不对称交易获得的利润,并加大监管范围以抵制机会主义的产生。还有学者从道德风险角度,通过数理模型分析,对生产者每期获得的收益、可能获得的额外收益、被发现的概率、被发现支付罚金后获得的收益、生产时期等与食品生产者的道德风险行为密切相关的因素进行了研究。研究发现,由于消费者不能观测到生产者的行动选择,生产者走向机会主义可能增加他的总效用,其总效用越大,生产者从事道德风险行为的动机越强烈,生产者产生道德风险问题也就越严重。生产者每期获得的收益、可能获得的额外收益、被发现的概率、被发现支付罚金后获得的收益、生产时期等与其道德风险行为密切相关。只有当生产者能赚得一系列的预期收入,并且一旦欺骗性地提供低质量的食品就将失去这一收入时,才能停止欺骗而提供高质量的食品。可以看出,水产食品安全问题的产生根源于信息的不对称与市场经济交易必须公平、公正这一基本理念之间的矛盾,而这一基本矛盾在市场经济框架下是无法解决的,它是由市场经济本身存在的缺陷造成的,因此必须由政府进行调解,通过法律手段解决。

当然,如果只从市场和法治的角度来分析在食品安全问题上的投机行为不能很好地体现其复杂程度,技术条件、社会文化、经济背景等因素都会对企业行为产生影响,但是因为这些因素的改变需要一个相当长的时期,因此被当作既定条件接受下来。此外,市场机制本身的缺陷和法律制度的不完善都使得在此基础上的研究存在一些真空地带,我们只是从现实的条件出发对其中已知的和可以控制的成分进行分析。

 

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