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山西省食品安全现状及监管措施研究
来源:互联网 作者:佚名 日期:2010年08月23日

      内容摘要:食品安全问题为世人所关注。研究国内外食品安全监管现状,借鉴发达国家在监管体制、立法和监管手段方面的丰富经验,对加强山西省食品安全监管体系建设,确保全省食品安全具有重要意义。针对山西省食品安全现状及安全监管存在的问题,提出加强山西省食品安全监管的对策。
      食品是人类赖以生存和繁衍的物质资料,食品安全已成为当今世界公众关注的焦点问题之一。特别是近年来国际上发生的疯牛病、二恶英等重大食品安全事件,以及我国发生的安徽阜阳奶粉事件、“苏丹红”事件等,使公众对食品安全的重视程度提高到了一个前所未有的水平。加强食品安全监管,有效防控食品安全风险,妥善应对食品安全问题所带来的影响,已成为各国长期、艰巨而复杂的系统工程。
目前不少发达国家率先推动了关于食品安全监管的研究,制定了相关法律、法规与政策,特别是在监管体制、立法和监管手段方面,积累了丰富的经验。


      一、国外食品安全监管现状
      1. 美国的食品安全监管
      美国宪法规定,由政府立法部门、执法部门、司法部门共同负责国家的食品安全工作,分别承担责任。立法、执法、司法三权分离,以确保决策的科学性、透明性。立法部门是国会和各州议会,他们制定和颁布食品安全法令,并授权和强制行政执法机构执行法令。执法部门包括美国农业部、美国食品及药物管理局、美国环保署、各州农业部等,依照《联邦公报》(Federal Register,FR)发布、执行法律法规,并根据实施情况进行修订。法规的修订过程是公开和透明的,以便公众方便地知晓这些法律,并鼓励利益相关企业、消费者参与到法规的修订和颁布的全程。司法部门(法院)负责监督行政执法机构的行为是否符合法律和法律程序的要求,对执法过程中产生的争端给予公正的裁决,并在制定法规过程中起着关键的作用。
      美国食品安全法律法规被公认为是世界上最健全的法律之一。美国有12 个以上的部门来管理食品安全,法律条例达35 种之多。美国的食品安全法规、条例和政策都是以危险性分析为基础制订的,并有切实可行的预防措施作为保障。由美国众议院制定并颁布的《美国联邦法规》(Code of Federal Regulations, CFR)是联邦政府发布的综合的永久性法规,共50卷,与食品有关的主要是第7卷(农业)、第9卷(动物与动物产品)和第21卷(食品与药品),其中第21卷第9章为《联邦食品、药物和化妆品法》,美国大部分食品法的精髓来自于此。FDA和USDA依据有关法规,在科学性与实用性的基础上,负责制定《食品法典》,以指导食品管理机构监控食品服务机构的食品质量安全状况,以及零售业和疗养院等机构预防食源性疾病。这些综合性法律法规以及由执法部门制定的具体法律和标准基本涵盖了所有食品,为食品安全监管的不同领域提供了非常具体的标准以及监管程序。
      2. 日本的食品安全监管
      日本由7名委员组成的食品安全最高决策机构——日本食品安全委员会,拥有200名专家及化学生物新食品评估组。通过建立风险信息公开、交流与沟通的网络,对食品安全进行风险评估和技术咨询。食品安全委员会监督和指导日本的两大机构(厚生劳动省和农林水产省)对食品质量安全进行监管,两省根据有关法规管理食品安全事务。
日本的食品安全管理控制系统是在1995年修订《食品卫生法》时建立的。在该系统中,生产商要根据危害分析和临界控制点系统,确定对象食品的制造或加工方法及卫生控制方法;然后,由厚生劳动省确认这些方法是否符合审批标准,如果确认某些食品的卫生得到适当控制,则按照食物分类批准各个制造或加工设施投入运行。
      日本的食品安全监管主要依据《食品卫生法》进行。《食品卫生法》不仅涉及食物和饮料,还包括天然调味剂在内的添加剂和用于处理、制造、加工或输送食物的设备和容器(包装),以及开展与食物有关的经营活动如食品制造和食品进口的人员要求。为了高效、及时、全面地进行监管,《食品卫生法》将权力授予厚生劳动省,很大程度提高了法律执行的速度和力度。此外,《食品卫生法》授权各地方政府在其管辖范围内对当地的企业采取一些必要措施,如为企业设施制定必要的标准、发放或吊销执照、给予指导以及中断或终止营业活动等。
      3. 欧盟的食品安全监管
      2000 年,欧盟委员会公布了《食品安全白皮书》,内容包括食品安全政策体系、食品法规框架、食品管理体制、食品安全国际合作等,是欧盟及其成员国完善食品安全法规体系和管理机构的基本指导。在此基础上欧盟委员会成立了一个独立的“欧洲食品安全局(European Food Safety Authority, EFSA)”,对欧盟内部所有与食品安全相关的事务进行统一管理,向欧盟委员会提供食品安全及相关事宜风险管理决策的科学建议,负责监督整个食品链、风险评估,为制定食品链方面的政策与法规提供技术性建议;建立成员国食品卫生和科研机构的合作网络,负责与消费者就食品安全问题进行直接对话,向公众提供有关信息。在EFSA的督导下,一些欧盟成员国也对原有的监管体制进行了调整,将食品安全监管职能集中到一个部门。如丹麦通过不断改革,将原来担负食品安全管理职能的农业部、渔业部、食品部合并为食品和农业渔业部,形成了全国范围内食品安全的统一管理机构;法国设立了食品安全评价中心。
      欧盟为统一并协调内部食品安全监管规则,陆续制定了《通用食品法》《食品卫生法》等20多部食品安全方面的法规,形成强大的法律体系;制定了许多食品安全方面的条例,如:食品健康条例(EC852/2004),动物源性食品特殊健康条例(EC 853/2004),动物源性产品官方监管的组织条例(EC 854/2004),食品安全与动植物健康监管条例(EC 882/2004)等。欧盟还制定了一系列食品安全规范要求,主要包括动植物疾病控制、药物残留控制、食品生产卫生规范、良好实验室的检验、进口食品准入控制、出口国官方兽医证书规定、食品的官方监控等。欧盟成员国通常执行欧盟和本国的两套法律法规,但一般来说,本国食品的法律法规比欧盟的要严格。


      二、我国的食品安全监管现状
      我国历来高度重视食品安全,一直把打击制售假冒伪劣食品等违法犯罪活动作为整顿和规范市场经济秩序的突破点,采取了一系列措施加强食品安全监管工作。如2004年,国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》印发后,有关食品监管部门通力合作,构建了“地方政府负总责、监管部门各负其责、企业是第一责任人”的责任体系,为加强食品安全监管工作起到了极为重要的作用。尤其是出台《2007年全国食品安全专项整治方案》《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》,下发《关于加强产品质量和食品安全工作的通知》《关于印发全国产品质量和食品安全专项整治行动方案的通知》后,我国食品安全及监管工作取得显著成效。
      1. 食品监测合格率不断提高。从1983年到现在的20多年间,卫生部对食品安全进行了一系列监测,结果表明,我国食品卫生平均合格率1982年为61.5%,2007年上半年达到85%,我国消费量最大的前十类食品,即食用油、油脂及其制品、酒类、水产制品、粮食加工品、饮料、肉制品、乳制品、调味品等,专项抽查合格率均在90%以上,肉制品抽样合格率为97%。
      2.初步建立了食品安全管理体系。我国食品安全管理体制的基本特点是一个监管环节由一个部门负责,为了理顺食品安全监管职能,2004年9月国务院在《关于进一步加强食品安全工作的决定》中进一步明确了各个部门的责任。近年来各部门实施了一系列旨在确保食品安全和质量的行动计划,取得了一定成效。如国家食品药品监督管理局牵头制定了《食品药品放心工程实施方案》;农业部门开展了“无公害食品行动计划”;质检部门推行“食品市场准入制度”;工商部门展开“市场打假专项行动”;卫生部门实施“食品卫生行动计划”;商务部门推广以“提倡绿色消费、培育绿色市场、开辟绿色通道”为主要内容的“三绿”工程。
      3. 食品安全监测体系构架基本形成。我国食品安全检验检测机构分布在农业部、卫生部、国家质检总局等多个政府部门。卫生部门已经建立并正在逐步完善国家食品安全监测系统;截至2006年底,农业部门已在全国建设了400个国家级和部级农产品质量监督检验检疫中心,并指导全国的地市县建立了以快速检测为主的农产品质量安全检测站;质检总局已基本形成了较为完善的食品安全检验检测体系;商务部门市场检测初步建立,全国大型农副产品批发市场已普遍配备了卫生质量检测设备和专职人员,开展检测的零售市场也在不断增加。
      4. 促进了食品安全科技的发展。我国卫生、农业、质量监督检验检疫等部门均设立了与食品安全有关的科研机构,组建和培养了100万人以上的专业人员队伍。目前,食品安全科技创新已被纳入我国中长期科技发展规划;危险性评估技术和食源性危害检测技术已经有了一定的基础;微生物污染检验方法发展迅速;食品安全控制技术模式开始得到应用。
      5.食品安全应急机制基本建立。为提升政府应急处置能力,我国出台了《国家重大食品安全事故应急预案》和《国家重大食品安全事故应急预案操作手册》,并在着手建立和完善食品安全应急反应机制,建立实施食品安全快速反应联动机制。

     6. 食品安全法规体系不断完善。目前我国已形成以《食品卫生法》《产品质量法》《农产品质量法》《标准化法》《进出口商品检验法》等法律为基础,以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》《食品标签标注规定》《食品添加剂管理规定》以及涉及食品安全要求的大量技术标准等法规为主体,以各省及地方政府关于食品安全的规章为补充的食品安全法规体系,为提高中国食品安全水平奠定了坚实的基础。


      三、山西省食品安全现状及安全监管存在的问题
      1. 山西省食品安全现状
      近年来,山西省各地、各有关部门按照国务院的要求,根据省委、省政府的统一部署,认真加强食品安全监管,全面整治食品市场秩序,大力实施食品放心工程,使食品安全工作取得了明显成效。但山西省作为经济欠发达省份,面临着食品安全基础脆弱和监管能力薄弱的双重矛盾,食品安全仍存在着诸多问题。
      (1)种植养殖环节——“污”的问题严重。工业“三废”的排放,造成农业生产环境的污染,对农产品质量安全的影响越来越严重。如太原市目前污水灌溉农田面积已达50余万亩,近30%的农作物直接受到不同程度的影响。滥用药品或使用不当,造成农作物特别是蔬菜农药残留严重超标。
      (2)生产加工环节——“劣”的问题突出。大多数食品生产加工企业规模小、工艺落后、管理水平低、卫生条件差,未通过市场的准入。在制造食品的过程中使用劣质原料,超量使用食品添加剂,非食品加工滥用化学添加物,给食品安全造成极大隐患。2006年,我省发生食物中毒事故16起,比2005年增加了60%。

      (3)市场流通环节——“乱”的问题普遍。食品的储存、运输环节没有有效控制污染的设备和措施,冷藏运输工具相对落后及冷链配送技术落后;农产品集市贸易规模小且分散,缺乏统一、规范的管理,尤其是城乡结合部及农村食品安全监管工作相对薄弱;食品超市、集贸市场过期食品“变脸”问题仍然突出。  
      (4)餐饮消费环节——“差”的问题很多。餐饮企业无证无照经营现象普遍存在,设施设备不完善,管理制度不健全,卫生状况差;进货渠道混乱,甚至用变质、有毒、有害的原材料加工食品。如太原市餐饮企业2520户,学校食堂432家,规模大小不同,管理水平参差不齐,普遍存在着原料采供把关不严、原料采购索证不全、公用餐具消毒不规范、不到位等问题。
      2. 山西省食品安全监管存在的问题
      第一,食品安全监管法律法规体系不完善,缺乏系统化、整体化。目前,涉及食品安全监管的法律法规多达一百余部,但没有一部是关于食品安全的基本法。《食品卫生法》《产品质量法》《消费者权益保护法》《标准法》《农产品质量安全法》等都与食品安全相关,但由于各部法律分别由各个部门起草,相互之间缺乏沟通,因此造成各部法律之间缺乏完整性、协调性和严密性,有的法律调整范围较窄、涵盖面不够广、规定的处罚力度差异较大;有的法律条款比较原则、可操作性较差;有的规定相互之间有交叉,法律规范之间产生冲突和分歧;综合监督部门缺乏依法行政的依据,使得综合监督部门职能难以履行。
      第二,环节监管和品种监管两种体制并行,职能分割与职责重叠共存。山西省目前的食品安全监管体系依旧是计划经济体制下的行政监管模式的产物。政府一手抓,却无力抓好,政府担负了从制订标准、规定市场准入、领导行业、发布信息、执法惩罚等全项职能,耗费了大量的行政资源。多个部门分头管理从而产生的交叉重叠式监管必然形成监管缺位和监管定位的模糊。例如,平遥牛肉是山西具有百年历史的著名品牌。目前相关监管部门对平遥牛肉生产企业的监管已经走向了两个极端:一方面是“重复监管”,各监管部门对品牌企业争相监管,且各自的检测标准互不一致,造成了检测资源的重复浪费,加重了企业的经济负担;另一方面是“无人管理”或“管理不力”,如对一些小型企业的监管则互相推诿、扯皮,从而导致监管不到位的问题。
      第三,食品安全检测与评价体系缺失,无法积极预防食品安全事件的发生。目前我省尚未建立完善的食品安全监测系统,缺乏全面的、连续的食品污染和食源性疾病监测数据,严重制约了危险性评估技术的应用;食品中致病微生物的危险性评估刚刚起步,因而对某些重要的食品污染物和食源性疾病的暴发缺乏预警的科学基础。
      第四,检测机构、检测技术、检测手段存在的问题亟待解决。一是检验技术设备、人员分散在卫生、质监、农业和高校科研机构等部门,数量不少,但由于各部门相互独立,因此在构成和布局上不能满足现有的食品安全监督执法和检验检测工作的需要。二是财政保障力度不够,检测设备、检测技术落后。当前的食品安全实行地方政府负责制,财政保障同样实行分级负责制。大量的食品安全检测工作在基层,由于基层财政困难,基层的食品安全检测手段总体比较落后,有个别地方的检测甚至还停留在凭感观的层面上。像“瘦肉精”“苏丹红”、酱油中的“氯丙醇”等食品有毒有害物质的检测,省级以下的许多地方机构限于技术设备等原因就无法检测。
      第五,监管力量严重不足,导致监管薄弱环节出现。尽管各相关监管部门总量大、力量很强,但在各部门的众多监管职能中,食品安全监管职能仅仅是一小块,比起其它的监管职能地位相对要低,各部门安排部署在食品安全监管上的人员极其有限,造成在实际监管中监督不力,不少地方甚至出现监管盲区。如,阳泉市目前涉及食品安全监管的行政管理机构共50个,行政执法人员1114人,但负责食品安全监管的专职人员为126人,仅占11.3%;阳泉市质量技术监督局仅有1名专职食品安全监管人员,监管工作基本上是由相关科室兼职。晋中市共有不包括街头摊点在内的餐饮单位3199户,现有市、县两级监督执法人员121名,执法人员与监管对象之比约为1∶26。
第六,山西省食品安全监管人员整体水平较低,对监管体系运行效果的评价较差。政府监管人员是直接面对和处理食品安全问题的关键人群,每一个环节中监管人员的素质和监管体系的运行效率都是保证食品安全质量的基础。但山西省食品安全监管人员的整体文化水平较低,高学历人才短缺,尤其是研究生仅占1.0%,而且涉及管理、医疗、预防、法律、经济、农业、化学等专业,较为分散。
      3. 山西省加强食品安全监管的对策
      第一,各级政府要把食品安全工作列入当地经济社会发展规划,并纳入当地政府工作考核之中,做到长期有计划,年度有安排;要切实加强对专项行动的领导,形成齐抓共管的局面;要为食品安全工作提供有力保障,从人、财、物等方面给予支持;建立健全食品安全责任体系,确保各项任务落到实处;坚持分段监管为主、品种监管为辅,监管部门各司其职、密切配合的原则;引导企业增强社会责任意识,树立诚信、守法生产经营观念,建立鼓励守信、惩戒失信的机制。
      第二,建立和完善山西省食品安全的法律法规体系。应制定一部综合性的食品安全法律,在对“农产品”和“食品”重新进行科学界定的基础上,将两者纳入统一管理,改变初级产品和加工品分割管理的局面,确保“从田头到餐桌” 的全过程质量安全控制。参照《国际食品法典》建立与国际接轨的食品安全标准体系,把标准落实到各类食品产业链的每一个环节。健全我省食品安全市场准入法律制度,全面推行食品生产经营企业、食品包装容器企业市场准入制度。建立健全农产品质量监督检验检测体系,加快推进绿色市场认证步伐。加强我省食品安全追溯体系的建设,建立追溯制度及食品质量安全承诺和招回制度。
      第三,进一步理顺山西省食品安全监管体制,提高山西省食品安全监管水平。针对目前山西省食品安全监管体制存在多头监管、职能交叉、各自为政的问题,对食品安全的行政管理体制进行改革,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的食品安全行政管理体制。可参照借鉴上海市的食品安全体制改革的经验和做法。
2005年,上海市调整了食品安全相关监管部门职能,原来由工商、卫生部门负责的食品流通和餐饮消费环节以及保健食品(包括化妆品)的生产加工、流通和消费环节的监管职责,划归食品药品监管部门;原来由卫生部门负责的除保健食品以外的其他食品生产加工环节的监管职责,划归质监部门。市农委负责初级农产品生产环节的监管。市工商局负责食品生产、流通和消费环节企业营业执照的发放和无证经营活动的查处、取缔。目标是逐步实现以一个部门为主的“综合性、专业化、成体系”的食品安全监管模式。
      第四,建立山西省食品安全风险评估评价与预警预报系统和事故应急处理体系。我省应采取国际认可的手段,创建食品安全的评价标准,逐步建立和完善食品安全评价体系。其做法主要包括:及时而适宜地对食品安全事件开展危险性评价;在全省范围内搜集食源性疾病和食品中有霉化学物质、致病菌污染的数据资料。选择一些可能出现食品安全问题的食品生产加工点、超市、农贸市场、食品批发市场等设为监测点,织成一个监测网络,然后根据监测数据进行食品安全预警预报,并逐步实现食品安全预警预报信息的日常化、制度化、规范化。
      第五,加强食品安全监管队伍建设,全面提高监管人员素质。通过深化人事制度改革,优胜劣汰,竞聘上岗,引进高质量专业人才,调整监管人员专业技术结构;通过思想政治、职业道德教育,提高监管人员素质,强化食品安全监管职能;加强对食品安全监管人员的继续教育,提高其专业知识水平和执法水平;实行激励机制,调动监管人员的工作积极性,保证食品安全监管队伍的相对稳定。

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