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中国食品安全立法若干思考与建议
来源:互联网 作者:叶永茂 日期:2010年09月09日
前言
    这几年,我感触最深是党中央、国务院“以人为本、构建和谐社会”“切实保障人民身体健康和生命安全”思想指导下,把食品安全工作提到前所未有的高度给予重视和支持,例如:党的“十六届五中全会的决议”,国家的“国民经济发展的‘十一五’规划”;乃至总理的“政府工作报告”等都把食品安全写了进去;而全国人大则顺应民意代表民心,大力推动,加速,促进中国食品安全的立法进程,例如:2004年十届人大二次会议有多达663名代表署名提出包括“食品安全立法“在内的20多件议案,直接推动了国务院法制办于2004年下半年启动了食品安全立法工作;而2005年十届人大三次会议更有894名代表署名(接近与会代表2985人的1/3)提出涉及要求制定食品安全法或修改食品卫生法在内的26件议案及15件建议,进一步推动并加速中国食品安全立法进程!
    而今年,对中国食品安全立法而言更是非常重要而关键性的一年,有二件大事必将载入史册:
(一)四月二十九日,胡锦涛签发《中国农产品质量安全法》,并于今年十一月一日起实施;
(二)吴邦国在十届人大四次会议上宣布:年底,全国人大将开始审议《食品卫生法》修订案。
《农产品质量安全法》的颁布,事关中国食品源头安全填补了《产品质量法》和《食品卫生法》的空白,有里程碑式的意义;而实施了近十一年的《中国食品卫生法》则第一次修订就将面临重大改革和变化――如果顺利的话,将以全新的面貌,脱胎换骨升格为《中国食品安全法》,从而以全新的理念统领中国食品安全立法进程;并在完善我国食品安全法律体系方面发挥战略性、纲领性、决定性的作用,具有划时代意义!因为她的诞生昭示:中国食品安全立法将与国际社会同步进入现代食品安全立法道路。为什么这样评价?答案将从中国食品安全立法存在问题说起:
    一、刍议当前中国食品安全立法需要解决的主要问题
    纵观建国57年以来,中国食品安全法律法规先后出台约917部,其中约有96%(877部),是改革开放(1978.12)以来颁布实施的。其中重要的有:
全国人大制定了与食品安全相关法律如《产品质量法》(1993/2000)、《食品卫生法》(1995)、《农业法》(1993/2002)等约20部。
国务院制定了与食品安全相关行政法规如《农药管理条例》(1997)、《兽药管理条例》(1987/2001)、《生猪屠宰管理条例》(1997)等约40部。
各部委制定了与食品安全相关的部颁规章如《无公害农产品管理办法》(2002)、《新资源食品管理办法》(1990)、《转基因食品卫生管理办法》(2002)等约150部。
应该认为:上述法律、行政法规、规章构建形成了中国食品安全基本法律框架,促进了我国食品安全保障的法制化水平及我国食品安全水平的提高发挥了重要作用,应该肯定,我国涉及食品安全的法律环境和制度建设都在向好的方向发展!但仔细研究,至少存在以下五方面问题:
    (一)“食品安全”没有被明确地成为我国食品安全立法的整体性目标
    由于长期以来,我国物质生活相对落后,农业发展水平不高,政府的重点是解决温饱(即食品数量安全)问题,目的是发展社会经济!因此,近千部与食品安全相关的法律法规主要是以经济发展以实现部门管理目标为目的,主要以部门行政管理中存在问题为规范对象,以惩治违法行为为主要立法内容,虽然这种惩治违法行为也或多或少与食品安全目的相关,但“食品安全”没有被明确定为立法的整体性目标。结果,我国现行食品安全法律体系所涵盖的法律法规并不是以食品安全为中心精心构建和筹划的,而是随着我国社会经济发展逐步“自发”形成的,当然这是从现代食品安全立法理念和观点来分析、来回顾、来检讨的角度看,许多应当以食品安全来统领的法律制度,并未把食品安全作为“立法目的”来统领,(当然今天这种认识有一个发展过程――当时的立法背景、原则、立法理念、立法技术乃至当前经济技术发展水平,加上计划经济因素等,形成有这样的“局限性”完全可以理解!实际上许多国家包括一些发达国家食品安全立法都有这样一个认识过程)。最终,一些可有效确保食品安全的法律原则和制度并没有贯穿到现有的食品安全法律体系中,造成诸如体系不完整,调整范围狭窄,监管存在盲区和空白,缺乏保障食品安全的有效制度,执法主体与职责模糊与交叉,法律责任规定不严,与相关法律衔接问题等。而现在,当食品安全已经成为国际社会重大公共卫生问题,食品安全控制已成为我国政府一项长期而重要的战略目标时,我们就必须以现代食品安全立法角度来重新审视以前所制定的法律法规及从根本上是否符合食品安全总体目标就显得十分重要了。
    (二)我国食品安全立法没有及时反映国内外食品安全形势的巨大变化,因而在立法应对由此而来的挑战方面显得有些滞后
从立法的背景而言,近二十年来,国内外食品安全形势有了很大的变化:食品安全已经成为全球性课题。
食源性疾病已成为世界范围内公共卫生大患,国内外食品安全恶性事故不断发生,经济损失巨大甚至影响到社会政治稳定。食品安全已经成为继人口、资源、环境之后被国际社会关注的重大问题之一。食品安全立法理应对此作出“迅速的调整和应对”。诸如:
    ――不断出现新的食源性疾病,对人类社会的压力日益增加。各种微生物病原体,化学污染物,生物毒素等造成食源性疾病,对几十亿人民健康构成严重威胁;重大食品安全事故不断出现!
    ――食品工业一体化及不断强大,以及食品贸易全球化(正在改变食品生产及销售模式);人们生活方式改变;日益加快城市化使食源性疾病广泛蔓延创造了必要条件,对食品安全紧急情况的控制带来新的挑战!
    ――食品质量安全方面不断出现争端,严重阻碍国际食品贸易(约10亿吨。5000亿美元规模/年)的顺利进行,从而WTO/TBT/SPS,FAO/WHO/CAC等更加急于推行国际食品安全标准和技术法规的一体化(如:CAC、IPPC、OIE、ISOTC34等)
    ――人类环境破坏、生态恶化、气候变暖天灾人祸频发等,及食品新资源、新技术、新工艺、新产品带来的负面效应等使食品安全问题的解决显得更为特殊和棘手。
    ――发展中国家普遍存在食品安全卫生立法零散;缺乏协调的多元管辖和监管;监测和执法不力在一定程度上削弱了有效的食品安全管理。而农业和食品加工业、储存、运输、流通销售环节上的不良状况使食品安全控制显得更为复杂和艰难。
    ――而消费者的日益成熟,以及人们对食品安全敏感程度的提高,要求政府保证食品安全的压力与日俱增,等等。
但我国食品安全立法,并没有及时全面的反映国内外食品安全形势方面的(上述)种种巨变,以及在立法方面未能及时应对由此而来的重大挑战,例如:《中国食品卫生法》从1982年试行到1995年10月30日全国人大正式通过颁布至今,已经走过了近1/4世纪的漫长岁月,但未能及时加以修订,众所周知:任何有效的食品安全控制必然是立足于切实有效,且能应对当前乃至今后若干时间段食品安全需求和消费者保护为重的食品安全法律之上的!
所以,当时出台的《食品卫生法》必然存在这样那样的不足。例如:体系不完整(未能包括种、养殖的食用农产品);内容不全面(未能列入一些新的食品安全法律制度内容);未能及时反映监管格局的改变;对食品安全违法犯罪震慑力不够;与相关法律法规衔接、协调不够等,顺便提一下,1947年出台的《日本食品卫生法》至今已修改数十次,仅从1995年至今,已修订十余次,还是未能满足日本公众对食品安全的需求,终于在2003年5月23日以“保护国民健康为第一先决条件,确保食品安全,将采取一系列必要管理措施”为基本指导思想下,小泉内阁第15次国会通过《食品安全基本法》。
    (三)我国食品安全立法未能跟上食品安全技术科学/管理科学迅捷发展的步伐
     从食品安全立法技术内容层面看,近二十年来进展似乎更加丰富多彩,如:以科学为基础的食品安全控制技术和体系,全程监管和过程控制的预防为主的观念和各种食品安全良好操作规范及各种行之有效的食品安全制度正在全球大力推行;食品安全管理技术方面:2004年联合国FAO/WHO秘书处推荐的食品安全监管三大模式及相应的监管体制改革风潮席卷全球;食品安全战略、政策、方针、标准化、各国相关法律法规比较研究方兴未艾;而食品安全性评价发展而来的风险分析技术;监测技术/监视体系,标准与标准化,信息化与网络技术,食品安全应急和事故处理应对等均有长足进展;特别值得一提的是全国人大今年一月十九日向大家介绍的食品安全认证体系及HACCP/GMP和预防性安全控制技术及食品安全的跟踪/溯源技术应用的介绍等等。上述在不同学科和专业领域的进展丰富了食品安全立法的技术内容,而这些食品安全技术能力建设方面的进展又加强了食品安全立法的有效性、科学性和专业性,使法律有坚实科学基础,――这也是食品安全立法的一大特色,而我国食品安全立法由于长时期的滞后,对在发达国家已经行之有效又被FAO/WHO推荐的食品安全一些技术管理制度不够敏锐和及时吸纳,从而使得过去中国食品安全的立法显得有点跟不上食品安全技术科学和管理科学发展的步伐,例如:被视为中国食品安全法的热点和难点的监管体制,近几年来中外食品安全监管体制改革其实都有重大变化,美国的多部门品种监管模式由八大机构,十五个部门来执行主要七部食品安全相关法律时,深感加强协调、分清职责之重要,因此近年来USA特别强调团队管理,1998年美国先后成立了食品传染病发生反应协调组(FORC-G)和总统食品安全委员会等六大协调组织以加强各监管机构之间的协调与联络。加拿大为了解决食品安全检验和执法分属于4-5个部,监管时有交叉、重叠,执法效率低,行政资源浪费问题,曾试图通过成立协调委员会来解决上述问题,但没有成功。为此,加联邦议会于1997年3月通过《加拿大食品检验局法》,整合了原属于农业与农业食品部、海洋渔业部、工业部、卫生部等的职能人员,设施成立了加食品检验局(CFIA)统一行使食品质量安全执法工作。(但食品安全政策、标准仍由卫生部负责)。日本进入新世纪后,连续发生疯牛病(2001),雪印乳品公司食物中毒(2000),假冒国产牛肉欺诈消费者(2001)等,导致国民对政府原有食品安全监管体制失去信心,要求改变以往片面强调生产者利益做法,真正把消费者安全放在首位,强调必须通过立法打破食品安全监管部门之间条块分划,将安全风险评估和风险管理职能分开,单独设立上层监管机构统一风险评估,2003年制定《食品安全基本法》并于同年7月成立食品安全委员会,原有法律均据此法进行调整,并对监管机构进行了大幅度改革,从而使监管能力得到进一步加强等。由此可见,国外食品安全立法及时,发现问题后不断通过立法理顺食品安全监管体制,明确监管主体职责和权力,监管效率高,立法适应性好!
    (四)现行食品安全法律体系强调以制裁为特征的“硬法(监管法)”,忽视以强调纲领、政策和原则为特征的“软法(基本法)”
    食品安全管理――发达国家的食品安全法治可分为两部分:一部分是针对行政相对人设定的以“假定、处理、制裁”为主要表达模式的“强法”,“强法”具有事后性、部门惩治性特点。此类法律可以称作食品安全监管法;另一部分是针对立法机构和政府部门设定的,以“纲领方针政策”为主要特征而不直接体现罚则的“软法”,“软法”具有事先性、综合预防性的特点,制定和完善“软法”也已成为现代食品安全法治发展的主要方向。“软法”的内容是贯穿到“强法”和食品安全行政管理中为主要目的的。此类法律往往被称作食品安全基本法。例如,2002年欧盟议会和理事会通过了《欧洲食品安全通法》,该法确立了食品法的一般原则和要求,设立了食品安全局,并制定处理食品安全事件的程序。该法共五章:第一章为范围和定义;第二章为食品法的一般原则;第三章为欧洲食品安全局;第四章为快速预警体系、危机管理和紧急情况;第五章为程序和最后规定。2003年,日本制定了《食品安全基本法》,该法共分三章,三十八条:第一章为总则;第二章为政策制定的基本方针;第三章为食品安全委员会。欧盟与日本食品安全基本法都突破以往制裁为保证手段的法律特征,转变为原则、方针、研究、规划、预测和紧急情况处理为主要管理手段。
    对此种现象,世界卫生组织和联合国粮农组织在《确保食品安全和质量:加强国家食品控制体系导则》作了经典阐述:传统食品法律一般包括不安全食品的法律概念、从市场上消除不安全食品执行手段以及如何惩罚责任人等方面的内容,而没有将“预防食品安全问题的职权”明确授予食品控制机构,结果导致食品安全计划仅具有针对性和执行性的特征,而在减少食源性疾病的风险上不具有预防性和全面性的特点。现代食品法律在尽可能的程度上不仅包括确保食品安全的法律权力和事后惩治的手段,而且允许政府食品管理部门在食品安全控制体系中规划预防性措施。但我国食品安全法律体系的构建还停留在“事后惩治”的模式基础上,尚未进入重视“软法”的阶段。可以认为,我国目前食品安全法律体系更需要的是《食品安全基本法》,而不仅仅是具体的监管法。
    (五)中央政府食品安全管理职能尚未全部法治化,食品安全公共管理存在职能缺失
我国目前法律与行政法规中,尚未明确规定中央人民政府的食品安全管理职能。关于中央人民政府食品安全管理职能,2003年,《国务院机构改革方案的说明》规定,为保障人民群众身体健康和生命安全,加强对食品安全的监管,在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局,仍作为国务院直属机构。其主要职责是:继续行使国家药品监督管理局的职能,负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调,依法组织开展对重大事故的查处。一般而言,一项公共实务管理职能包括:信息获取与分析、决策、计划、组织、领导、控制和创新等职能。但从《国务院机构改革方案说明》中并没有阐明食品安全其它几项主要管理职能(如:决策、领导、计划、组织、控制等)的主体,因此客观而论,目前中央政府尚未正式设置和行使其它几项食品安全管理职能,那么在食品安全监管的战略政策方针、食品安全综合计划、决策与领导等管理职能缺失的情形下,中央政府便无法把握食品安全总体局面,无法确定食品安全监管的总体目标,从而导致食品安全政策的形成缺乏稳定性与一致性,导致食品安全监管内容与对象的残缺不全,导致中央政府的食品安全监管缺乏整体性思维,缺乏宏观布局,缺乏有效得力的政策与战略安排。(这也是几次专家论证时,坚持中国应有内阁一级食品安全委员会或类似机构的原因)
    二、  国际食品安全立法主要经验和启示
    发达国家的食品安全立法,历史悠久,经验丰富,也久经坎坷和挫折,均已
形成比较完整严密的食品安全法律法规体系。由于每个国家立法均有其特定历史背景、经济技术、资源、饮食文化等背景不同,立法重点和方向各有差异。
――例如:美国自20世纪90年代中后期以来,围绕着“从农田到餐桌”整个流程,重点抓可能通过日常饮食渠道危害健康的食源性疾病预防,取得了比较显著的成效。美国涉及食品安全法律法规达35种之多,涵盖了所有食品,且以危害性分析为基础,拥有切实可行的预防措施作保障,为食品安全制定了非常具体的监管程序和标准。例如:主要七部食品安全大法之首为《联邦食品、药品和化妆品法(1906)》是美国关于食品药品的“基本法”,是USA食品安全之核心,经过无数次修改后,已成为世界同类法中最全面的一部,为美国食品安全管理提供了基本原则和框架。其它有《联邦肉类检查法(1906)》《禽类食品检验法》《蛋类产品检验法》;《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法(1947)》《美国检疫法(1994)》《食品质量保护法(1996)》等。此外还有针对具体商品或人群的法律如:《婴儿食品法》《茶叶进口法》等构成严密的食品安全保护法律网络。
    ――欧盟从20世纪80年代以来,开始重视食品质量安全和环境保护,推行有机农业发展,但是食品安全卫生政策最初并未列入欧洲一体化进程,是由各国自行处理,结果疯牛病(英/1985),二恶英(比/2001),大肠埃希菌0157:H7,李斯特菌污染(法)等一系列食品安全事件不但给欧洲各国造成巨大损失,而且欧盟消费者对食品安全忧心忡忡,欧盟认识到必须尽快形成统一的食品安全政策和监管体制。1997欧盟发表《食品安全绿皮书》一前期准备/立法/论坛,1999颁布《食品安全白皮书》(2000.1正式对外颁布)提出了80多项保证食品安全措施以应对未来可能遇到的食品安全问题,强调“农田到餐桌”全程监管,改革维持了25年之久的欧盟食品安全卫生制度,对原来17项法令进行合并,简化、协调统一,力求制订统一、透明、安全卫生法则。2002.1.28颁布《欧洲食品通法》(178/2002法规),建立欧洲食品安全局(FSA)和食品饲料快速风险预警系统(RASFF)强调了预防为主全程监管理念,可追溯原则,明确企业为责任主体,大力推行HACCP安控体系等。20061.1正式颁布了一系列性的食品卫生规范(852/2004、853/2004、854/2004、882/2004、2002/99/EC等)至今,欧盟已经制定了13类173个有关食品安全法规标准,其中包括31个法令128个指令和14个决定,而且其法律法规数量和内容仍在不断增加和完善中。(2006.1)
    ――日本历史上曾发生震惊世界“ 镉米中毒事件”“水银中毒事件”,近几年BSE.0157:H7,雪印牛奶等,而且由于资源短缺,需大量进口食品和食用农产品(进口占60%左右)(除大米、蔬菜自给率为90%、84%以外,其它产品自给率不足29%)。因此日本对食品安全立法非常重视,而其立法和监管重点明确――针对进口食品和食用农产品安全。因此为了应对国外和国际市场的变化,其法律修订及其频繁,一致对外的协作精神造就了日本食品安全立法不断加强和完善。目前日本食品安全法律在《食品安全基本法》的统领之下,主要有《家禽传染病预防法》《饲料安全法》《肥料管理法》《农药管理法》《牛肉生产履历法》《农林产品品质规格和标识法-JAS法》《HACCP引进支持法》《BSE应对等特别措施法》《食品卫生法》《禽类处理法》《牲畜屠宰场法》《健康增进法》等12 部法律。根据《日本食品安全基本法》成立了内阁级食品安全委员会,改革了监管机构,对原有法律法规进行大调整,以适应和确保新法(基本法)实施。其中最近的以《食品卫生法2003修订案》为依据于2006年5月29日起执行的农业化学品残留管理的《肯定列表制度》,涉及53862个MRL标准。对我国输日食用农产品产生很大影响和限制!
    ――加拿大是市场经济高度发达的农业大国,资源丰富20世纪90年代以来,农业经济发展目标主要放在食用农产品的出口和国际贸易上,所以对农产品食品安全监管和立法非常重视。加拿大有关食品农产品质量安全方面有13部法律和46部配套法规,主要分三大块:1.农产品和食品安全方面法律有:《加拿大农产品法》《肉类检验法》《鱼类检验法》《食品和药品法》《消费者包装和标识法》及相应条例等(一部“法”对应一个“条例”)。2.是监管机构和行政管理方面:《加拿大食品检验局法》《农业和农业食品行政管理处罚法》《植物育种者产权法》《农业和农业食品行政处罚条例》等。3.动物健康和植物保护方面:《动物健康法》《植物保护法》及相应实施条例等。4.农业生产资料方面有《饲料法》《种子法》《化肥法》及相应条例(基本上一部“法”对应一个“条例”)。
    ――以上发达国家食品安全立法虽各有其特定的历史、文化、资源、经济背景,从而食品安全立法重点和方向各有差异,但大家的共同点是:
    (一)现代食品安全立法总的趋势和潮流是,以“软法(基本法)”统衔各种“硬法(监管法)”,以“综合立法”指导“要素立法”、“环节立法”
    纵观目前国际食品安全立法潮流,即强化一般性、指导性的食品安全“综合立法”以代替和统御食品卫生、质量、营养等“要素立法”、“环节立法”,同时亦照顾到食品安全法律水平性(即通用性)和垂直性(即具体食品与类型)的大致平衡!
    总的共识是,今后可以搞“食品营养法”、“质量法”乃至“卫生法”、“包装法”“食品检验法”“合格评定认证法”等要素立法,“食用农产品安全”、“流通领域安全”等环节立法,但要在食品安全总体考虑统御之下,(例如:2001年日本修改《食品卫生法》,保留《农林物质标准化及质量标识管理法》后,在2003年仍制定《食品安全基本法》,而且在此法指导下,大量修改了与食品安全相关的法律法规条例)。
    因为从1996年起,FAO已正式确立“食品安全”在法律上的概念,CAC亦对“Food Safety”专门有定义,并与食品卫生(Food Hygiene),食品质量(Food quality)相区别。另外,国家对食品安全立法将有利于强化政府责任,提高全社会食品安全意识,“食品安全”包括食品卫生、食品质量、食品营养等要素,更具有宏观性、全局性、系统性!
国家对“食品安全”立法,还可以避免当前部门立法/环节立法的缺陷,并有利于构建全面系统食品安全保障体系。所以全国人大常委会副委员长许嘉璐05/3/22说:食品安全事关13亿人的健康,卫生只是安全的一部分,食品安全涵盖了卫生,所以“与其下大气力修改《食品卫生法》,不如加紧制订《食品安全法》。2005年全国人大食品安全议案20多件,1/3代表参加署名,“卫生法修订”远不如“食品安全法制定”受重视等等,但全国人大立法计划考虑到修订旧法比制定新法容易立项,而且《食品安全法》也是《食品卫生法》发展的必然,因此立法审议题目仍是《卫生法》修订,但法制办交给人大审议的确是《中国食品安全法》征求意见稿,当然最终到底用什么“名称“由全国人大常委会审定,但我相信其内容将是《安全法》的内容。
至于“软法”(基本法)统御“硬法”(监管法)的确是现代食品安全法治发展的主要方向;“软法”的内容是以将其宗旨贯穿到“硬法”和食品安全监管中为其主要目的;由于“软法”(基本法)具有纲领性、方针性、政策性、框架性、事先预防性等基本特征。因此必然带有统御各种监管法的高度。这是现代食品安全立法的方向之一,也是全国人大今年年底审议和下一步立法必然要考虑的问题。
    (二)不断加大食品安全立法监管力度,通过立法不断理顺监管体制,及时修订充实法律内容,以应对严峻的食品安全形势
    详见:本文二、国际(日本、欧盟、加拿大、美国等)食品安全立法主要经验和内容。
    (三)贯穿国际食品安全立法的四大新理念
    1、发达国家提出以过程控制,预防为主的“食品安全综合治理”的安全控制理念;即“食品安全”不仅仅要抓最终食品质量卫生;而且要抓在食品生产、加工过程控制的安全;“食品安全”不仅仅要抓集贸市场、连锁超市经营环节食品安全,而其要抓农产品种养殖源头污染控制;“食品安全”不仅仅要抓大中型加工企业食品安全,而其也要抓餐饮、街头食品、摊点作坊,“前店后厂”的食品安全等等。
    2、发达国家立法强调了政府、企业、消费者共同参与的“食品安全协作治理”理念;即:食品企业抓行业自律、抓质量保证(体系);政府抓行政执法、监管抽查、社会媒体,消费者抓监督等等。与全国人大常委会副主任顾秀莲“三位一体”的食品安全长效机制不谋而合,即“政府执法、企业自律、社会监督”。
    3、与4强调了以各监管部门分工合作的,中央和地方政府结合的“食品安全责任治理”,和以食品安全监测、分析、风险评估为主线的“食品安全科学治理”等新的理念。
“责任治理”――即法律上分清各部门、各级政府职责,并明确其法律责任,加强问责制――如同欧洲2006.1执行的新《欧洲食品安全法规》所强调的那样。
    4、“科学治理”还要有更加广泛的内涵,包括强化一系列食品安全技术支撑手段和方法,包括:主要食品安全标准的研究,各种监测技术、溯源技术、预警技术、风险评估技术、过程控制技术、安全性评价技术等等,“食品安全关键技术研究和应用”等。
    (四)从各国食品安全立法中都强调以下四大治理原则
    1、从“农田到餐桌”全程监管原则
    立法须涵盖从“农田到餐桌”全程监管,强调整个食物链各环节按社会分工和协作关系来设计食品安全各项制度和程序,并加以衔接。
而原来《食品卫生法》1995-  对“食品”调整范围是狭义的,它未包括种植、养殖环节及与食用农产品(食品原料)相关的农药、兽药、渔药、饲料添加剂、化肥等农业投入品的生产、经营的使用规范。而“现代食品安全治理”的原则恰恰强调从农田到餐桌全过程,食品能否安全地从生产源头到达消费者,与整个食品链所有行为有关。那一环节出问题均可影响整个食品安全,例如:(1)一次性餐盒和奶瓶中垃圾塑料,矿蜡,禁用增塑剂问题——包装环节。(2)肯德鸡天绿香汤——罂粟硷和Cd超标问题——餐饮环节;(3)HPAIH5N1则在养殖环节。
    2、政府对食品安全负总责(强调政府责任)原则
    立法均强调各级政府对食品安全负总责(强调政府责任)的原则(但在我国尚需考虑保障和巩固中国食品安全监管体制改革(2004)成果:即“分段监管为主,品种监管为辅”的原则)。并在法律上界定了综合监管和具体监管部门的职责、中央和地方各级政府的分工。法制办强调,国务院2004#23号文件亦是深思熟虑的,文件精神“分清职责、提高效率、当前和长远结合、以科学为基础,透明度、追溯原则全程监管理念”都是适用的(但监管体制确应是本法重点,也是难点,需斟酌)。
    3、企业是食品安全第一责任人原则
    美、欧、日、加等国食品安全法律内容,都把食品安全保障的重心放在食品生产、经营、餐饮企业之中,提出食品企业是食品安全第一责任人的理念,从而使企业真正成为食品安全责任保障主体,同时规范了相应明确的法律责任。
    4、“管理法”和“促进法”统一,政府宏观治理与企业微观治理统一
    国外立法的有关内容贯彻了一条现代社会治理的理念和立法准则:即坚持“管理法”和“促进法”的统一,政府宏观治理和企业微观治理的统一。
食品安全立法既要加强对食品安全各环节的监管,同时亦要促进食品产业的发展,促进经济的发展及和谐社会目标的达到,反过来,也只有大食品产业(包括食用农产品生产)水平提高了,各种不安全因素慢慢消除,食品安全与控制目标才能达到!只有让农村种养殖和城市食品加工业餐饮业经营业安全水平搞上去,安全才有保障!
实际上,农业产地环境污染治理,农业投入品合理使用,动植物疫病的有效防治,食品加工环节加强安全质量过程控制,建立质保体系,提高科技水平,提高卫生水平,提高标准化水平,食品包装、贮存、运输、销售防止二次污染,提高设施(冷藏、密封、灭菌……)水准等——这些目标只有整个“大食品产业”发展,水平上去,才有可能达到。
    需要说明的是:由于我国和国际上“多部门监管模式”存在固有的缺陷,因而在论证和研讨中参考发达国家立法内容(如日本食品安全基本法)提出建立内阁一级国家食品安全委员会,从而来逐步实现食品安全监管统一的目标——由于种种原因,尚在研究考量之中(不是不能考虑);但在我国省以下各级政府,实际上已经在实行;综合监管和具体监管部门相结合的原则,FDA法律地位确立,法律已经体现。另外诸如:食品安全的政策、方针;工作规划计划;风险评估;综合分析评价;科学研究与技术支撑;监测与检测计划,指导全国监测体系和检测网络建设;标准与标准化;信息的收集整理发布综合信息发布平台建立;事故的应对和处理;问题食品分级召回的确定等都将逐步实行统一管理以减少政府协调成本,原则上已达成共识。国外食品安全立法多处发出这样一个信号:在强调社会在食品安全控制的分工的同时,更要注重社会协作共同应对!
    这里须强调二条:第一,“多部门监管”模式今后总要朝“监管统一”目标前进,还不等同于“单一监管部门模式”,也不是简单的监管部门合并,相反的,是指在多部门监管现状下。如何加强协调将十余项综合监管职能统一搞起来。第二,在整个立法过程中,有提议将“行政执法”和“技术支撑”工作分离的意见。但目前采用不多。
    (五)从各国食品安全立法内容看今后食品安全控制四个方向性趋势
    1、多部门监管模式的相对“集中化”
    ——所谓“多部门模式”中相对“集中化”包含:尽量减少政府监管部门数量,使其精干、权威、有效率,职能相对集中,各负其责并加强协调。这个问题,9月初中美论坛美方专家/中方专家都认为这个“模式”需要一个“综合协调监管机构”——一个羽翼丰满的、能统御各监管部门的权威机构需要建设起来,它应该能制定国家食品安全控制战略,协调国家、各部门监管政策、方针,保证信息沟通和给消费者提供相同水平的保护;至少(USA认为)应制定全国统一食品安全监管计划/备忘录。国家基于R.A.对不同监管部门进行资源分配,各监管部门内部亦应有合理安排——即便如此,美方认为现今的综合协调部门工作将相对比较困难/吃力,“政府协调成本可能较高”。中国现在不但需要一个廉洁的政府,而且需要一个“廉价”的政府。
顺便提一下,多部门监管可以以“分段监管”为主——如中国的生产、经营、餐饮等,也可以“品种监管”为主——如USA的USDA/FSIS、FDA、EPA等,各有利弊——按品种监管也会“打架”:例如一块三明治,一面是肉类由USDA-FSIS负责,另一面是蔬菜,由卫生部-FDA管理。又例如,为了一类食品标签的实施,两家吵到总统(布什)那里才摆平。
    2、食品安全标准在强调统一中逐步“法典化”
    ——所谓食品安全标准在强调统一中,逐步“法典化”包含:明确食品安全标准,应(1)结构合理。食品分18类,按过程分五大类(种养殖、生产加工、市场流通、消费餐饮、其它),按危害因子分七大类(农残、兽残、食品添加剂、有害污染物、有害微生物、生物毒素,其它类);(2)层次分明(基础、通用、专用)(国家、行业、地方、企业);(3)重点突出(七部委搞)8个重点(卫生、采标、特膳/乳品、出口/市场、管理、基础、整合产品、方法);(4)科学适用——加强前期研究、国际接轨,同时明确食品安全标准是强制性,建立技术法规体系——以与自愿性技术标准体系相区别;行业标准向协会标准过渡等。
    3、食品安全信息在及时准确前提下“集成化”
    ——食品安全信息在及时、准确前提下集成化:立法应促进建立相应食品安全信息平台,国家应对信息收集整理、加工、发布尽可能集中、统一实行政府发言人制度!实现食品安全信息管理统一性和准确性。
    EU食品安全白皮书对此有如下描述:(1)政府将协调食品权威机构、生产企业与消费者更多对话;(2)必须向消费者提供足够信息,包括食品安全危机(事故)信息、特定食品风险信息。(3)消费者有权获取清晰食品质量安全构成方面信息。(4)鼓励消费者参与立法,政策制订;公示制度切实执行,广泛听证、过程透明、公正公平公开。
    4、食品安全服务及技术支撑体系在协调发展中“社会化”
    ——食品安全服务与技术支撑体系在协调发展中“社会化”——今后将逐步考虑:(1)检验检测;(2)质保体系认证;(3)lab认可的中介机构、第三方机构与职能的社会化,根据WTO中国政府承诺,还将对国际、外国检验、检测、认证、认可、培训、资格认证再教育等领域,开放服务市场,也是在食品安全领域中,今后公正、公平、公开所必须,是融入国际经济一体化贸易全球化的必要步骤。
    (六)发达国家在食品安全立法中确立的主要制度:〔注〕
    1、食品安全风险监测、分析、评估制度
    2、食品按风险高低实施分类管理制度(动态)
    3、建立完善、科学、重点突出、与国际接轨的统一食品安全标准体系
    4、食品安全检验检测制度
    5、食品安全跟踪和追溯制度
    6、食品生产、经营、餐饮服务的一般与特殊(要求)管理许可制度
    7、特殊食品(如保健食品、功能食品、食品新资源、进出口食品、食品添加剂、新食品相关产品等)管理制度
    8、食品安全应急机制和危机管理制度(包括食品安全事故的预防和处理,问题食品召回制度等)
    9、食品安全信息管理制度(包括信息管理体系的建立和完善,信息公布制度)
    10、建立监管部门执法行为规范,各部门相互衔接、配合机制;消费者、行业协会作用,投诉、举报、权利保护及法律救济制度
    11、法律责任与处罚制度
    [注]:因“制度”内容详见拙作“中国食品安全法述评”
    三、完善中国食品安全法律体系的若干思路
    (一)制定食品安全基本法
    首先对我国食品安全的宗旨、目标、战略、纲领、原则、政策、方针等宏观性、指导性、方向性、框架性的内容给予界定,规范和声明。食品安全基本法的内容贯穿到所有食品安全监管法当中去,实现对各类“综合性”的“环节性”“要素性”的食品安全监管法(如:食品安全法、食品卫生法、农产品质量安全法等)的统领和指导,从而使我国食品安全立法体系成为一个完整思想和逻辑的有机整体。
    (二)清理/完善有关食品安全监管的法律法规
    由于我国食品安全法律法规体系基本上由自然演进而形成,缺乏整体指导和精心计划,因此出现一定程度的交叉、重复、乃至冲突、空白(如《食品安全法》未规范源头污染空白问题;1996年7月9日《生活饮用水卫生监督管理办法》中卫生部和建设部监管职能交叉问题;1998年2月18日内贸部的《生猪屠宰管条例实施办法》和农业部2002年7月1日《动物检疫管理办法》都对屠宰活动进行监督检查,而且二部办法依照的二个上位法也对“生猪屠宰检验”不明确,从而产生矛盾。又例如:《食品卫生法》和《产品质量法》在信息发布方面职能重复,在2004年安徽阜阳奶粉事件中,多个执法部门纷纷向公众公布“不合格奶粉”和“放心奶粉”名单,结果发现有些奶粉同时出现在不同部门的不同名单之中,引发公众困惑。至于标准矛盾问题则更多:如黄花菜二氧化硫限量标准,猪肉和火腿中敌敌畏问题;面粉及其制品的苯甲酸问题;速冻水饺的细菌总数问题等;不一而足,造成监管部门执法依据不一,消费者不清楚哪类食品是安全的)可以理解,但现阶段完善中国食品安全法律体系需要参考《FAO/WHO关于制定国家食品法律指南(2003)》中指导原则,按照从“农田到餐桌”的全过程控制要求,仔细论证精心制定立法规划和计划:空白的要制定,不完善的(有矛盾、有冲突、有重复)需加以修订、清理、统一。总之,要逐步完善,系统整理我国与食品安全有关的法律、行政法规、部门规章及地方立法、强制性标准。逐步形成严密的、较完整的、有中国特色的食品安全法律网络。
    (三)建立中央/地方、地方/地方协调机制
    在完善法律体系时必然要考虑诸如:监管体制、部门职责;部门之间、中央与地方、地方与地方的协调,以避免行政资源的浪费,监管活动的重复,支离破碎的管理等。建立有效的合理的政府部门、有关机构的组织协调管理机制等。这里可借鉴发达国家(美、欧、日、加等)的一些经验。
    (四)大力推动食品安全地方立法意义及建议
    1. 加强和推进食品安全地方立法本身就是中国食品安全立法的重要一环和应有之义。
    目前江苏、重庆、浙江、深圳、四川、广东等都在考虑食品安全地方立法,就是很好的开端。
    2. 地方食品安全立法体现中央与地方政府的协作和在中央政府指导下的分工与责任。
    美国就十分强调中央政府与地方政府在食品安全管理的职权划分与协调配合;州和郡县政府监管其辖区所有食品。并协同FDA与其它联邦食品安全机构执行鱼类、海产品、牛奶及其它在其境内生产的食品。加拿大联邦和地方食品安全管理三级分权则更加明确:CFIA负责监督在联邦注册、产品跨省或在国际市场销售的食品企业。省级政府负责监督在自己管辖权范围内、产品在本地销售的食品企业。而市政府只负责监督经营最终食品的餐馆和其它食品服务设施等。
    3. 地方食品安全立法更有针对性、实用性和可操作性,地方立法对食品安全问题能做出更为迅捷的应对和反应。
    结合地方特色与实际,更能切合地方经济社会发展及食品产业水平和科学技术水平;而国家立法不得不考虑沿海和中西部边远地区的不同;兼顾先进和相对落后的差异,有些制度和技术就暂不能写进去,不能搞一刀切。
    4. 地方食品安全立法丰富了食品安全立法内容,拓宽了食品安全立法思路,更加感到国家立法与地方立法既是指导与被指导的关系,又是互相促进互动有机的关系。而且地方立法将促进国家立法的实施和落实。
    5. 当今食品安全地方立法的选择(建议)。
    (1)美国模式:制订统一的综合性的《地方食品安全管理条例》。把国家已经立法和准备立法的内容结合本地实际,加以有机的揉合,从而制定一部理念现代、价值统一、体系完整、结构科学的地方食品安全条例――可借鉴《美国联邦食品药品化妆品法》。
    (2)日本/欧盟模式:分别制定《食用农产品质量安全条例》和《食品卫生管理条例》。等等其它地方用条例。
    结束语
    (一)总之,解决中国食品安全立法问题的确需要我们不断探索、创新。
    (二)解决“中国的问题”需要回顾、分析建国以来中国食品安全立法走过的漫长道路,因为“中国的实际”毕竟是我们思考、解决问题的出发点和落脚点。
    (三)但解决中国的问题也需要有“世界的眼光”,看看欧美发达国家食品安全立法的历史和现状对我们有何种有益的启示,从某种意义上讲,“世界的眼光”则是我们解决问题的导航塔和方向标(参照物)。
    (四)今天完善我国食品安全法律制度已经进入相当关键的时刻。“任何有效的食品安全监管和控制工作必然立足于坚实的食品安全法律之上”。
    (五)我们须有坚强的信念,坚持党中央“以人为本”“科学发展”的理念和思想,按照国务院提出的“立足当前,规划长远,标本兼治,着力治本,建立健全的食品安全监管体制和长效机制”原则,借鉴国际社会和先进国家立法经验,结合我国我省实际,把握好食品安全控制的时代特征,努力在市场经济、科技时代、法治社会的互动中走出一条现代中国食品安全立法之路! 
 
 
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