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食品安全监管面临的困境及建议
来源:《学习时报》2009年7月6日 作者:姚 苹、沈卫建 日期:2010年06月18日

  近年来食品安全事故频发,使得食品安全问题成为一个社会各界广泛关注的问题,现结合我国的现实和国情,就食品安全的监管体制提出一些看法。

  对我国食品安全监管现状的分析

  政府对于食品安全的监管不到位,既源于市场失灵,也源于政府失灵,主要表现在以下三方面。

  第一,监管者和生产者信息不对称。监管者通过制定食品安全标准和进行食品安全风险评估、发布食品安全信息、调查食品安全事故等措施来进行监管,生产者受利益驱动的影响,有着规避监管、利用法律的漏洞,降低生产成本的直接动力。人们发现,每当食品安全重大事故一经曝光,监管者对于有毒、有害食品的技术检测能力和水平总是滞后于生产者的掺杂造假技术。具有讽刺意味的是,生产者的掺杂造假技术反过来直接推动了监管部门增加投入、提高其检测技术和发布新的检验标准。

  第二,监管的有效性和公信力不足。食品进行抽样检测、巡查应当有计划、有重点、分季节进行,有合理的数量标准,但是,目前受工作任务重、经费紧张和设备人员不足的限制,再加上垂直管理体制,抽检工作中接受上一级业务部门布置下来的纵向任务多,结合本行政区域实际情况主动检测相对不足,监管力量上存在着不平衡。

  第三,存在一定程度的地方保护。我们的调查发现,按照现有监管体制,部分监管机构受地方政府的直接领导,上级监管机构只是业务上的指导,个别地方政府基于稳定税源的考虑,会优先选择保护本地方企业的利益,干预正常的监管,使得监管流于形式。

  《食品安全法》实施后政府监管部门所面临的困境

  新《食品安全法》已于6月1日颁布,该法借鉴了美国的监管模式,维持了目前分段监管体制,由卫生行政部门取代食品药品监督部门,承担食品安全综合协调职责,负责组织查处食品安全重大事故。《食品安全法》实施后,政府监管部门所面临的困境有:

  一是职责分工仍不够明确,监管链条存在交叉或者缺失。按照《食品安全法》的有关规定,质量监督部门、工商部门、食品药品监督部门、卫生部门之间的权限应当重新调整。首先,职责分工的前提是确定明确的划分标准。《食品安全法》没有界定生产领域、流通领域和餐饮服务的含义,给具体实施操作带来了难度。如何确定生产领域的边界?生产后流入市场前的分界在何处为宜?如何确定流通领域的边界?必须明确流通领域两端的分界才能分开与生产领域、餐饮服务的界定。明确分工后,各职能部门才能够在职责范围内依法工作。其次,对于法律没有明确界定的监管空白地带,如对于餐具消毒企业的监管等问题,对于流通领域中生产加工食品的监管等问题,应当由哪个部门监管?政府部门应当如何做到无缝隙链接。最后,在整个食品链中实际上存在着对某些环节和某些品种的重复监管,政府部门之间应当如何澄清各自的责任,避免重复,提高监管效率,都是《食品安全法》在实施后迫切需要化解的难题。

  二是监管部门的职责调整和新一轮的行政机构改革交织在一起。《食品安全法》规定,国务院卫生行政部门承担综合协调职责,县级以上地方政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域食品安全监督管理的责任,具体的食品安全组织协调工作将由卫生局牵头,相比较工商部门在各乡镇、街道设有工商所,卫生部门的下设基层单位只有卫生监督所和疾控中心,一线人员紧张,其组织协调力量还需要强化。各省级政府的行政机构改革在2009年刚刚拉开帷幕,在《食品安全法》实施后,县级政府下设的食品安全协调办公室作为议事协调机构,需要重新调整和部署其人员编制与经费。

  三是对于餐饮服务的监管主体由卫生监督所变更为食品药品监督局,在北京等个别地区存在体制障碍。虽然按照《食品安全法》的有关规定,食品药品监督管理局是餐饮服务的具体执法部门和执法主体,但个别省市如北京市只有药品监督管理局,没有食品监管的内容,缺乏执法主体。卫生部门只是综合协调,没有具体执法职能,无法委托授权卫生监督所。因此如何确保法律实施和授权委托卫生监督所监管将成为餐饮服务领域监管中需要尽快解决的瓶颈问题。

  切实有效地保障和实现食品安全的监管

  消费者能够无忧无虑地选择多样化的健康食品,不仅是食品安全问题,还是维系社会稳定的问题。各级政府应当切实有效地执行《食品安全法》,尽可能地控制食品安全的风险和减少食品安全事故的发生,消除广大公众对于食品安全的恐慌心理。

  1.进一步强化食品安全分段监管工作中的协调与配合。《食品安全法》确立了分工负责和统一协调相结合的食品安全监管体制,各级政府要结合本地区实际情况,采取有效措施来提高监管的有效性和公信力。

  第一,分段监管的部门之间需要适当“越位”。在调研中,有关部门反映对于食品安全的监管需要适当“越位”,适当“越位”属于良性越位,并不是被法律所绝对禁止和认定为无效的。通过适当越位来延伸政府部门的管理和服务,弥补监管空白,实现无缝隙链接。当然,在适当越位成为一种工作常态之后,需要上级主管机关用法律法规的形式将越位的事项转化为职责范围内的事项。

  第二,建立食品安全信息网络,使得信息既互联互通又公开透明。基于质检部门和工商部门是省以下的垂直管理,信息主要是报送到上级主管部门,同级部门之间相互通报,信息完全互联互通,还存在一些体制和技术障碍。根据《政府信息公开条例》的要求,县级以上政府应当建立、整合、完善食品安全信息网络,督促各部门之间及时通报信息,实现食品安全信息和食品检验机构等技术资源的共享。由卫生部门不定期地统一对外发布信息,可以避免检验机构重复抽检,还可以采取召回不合格食品等有效补救措施,以避免酿成更大的事故,有助于消除人们因为信息闭塞而产生的心理恐慌。

  2.政府应当继续加大对食品安全的投入。政府部门不能简单地教育消费者应当增强食品安全意识和自我保护能力,养成健康的饮食习惯,不购买、不食用不安全的食品。更重要的在于政府有责任、有义务保障市场上供应的都是安全可靠富有营养的食品。

  第一,对监管力量薄弱的部门增加投入。以北京市为例,只有财政资金比较雄厚的海淀区和西城区给辖区内每个社区、集贸市场、大型超市等消费终端配备了快速检测设备,其他区县囿于财力限制,无法在消费终端配备快速检测设备。虽然通过快速检测获得的初步筛查结果,不能作为执法依据,但是初步筛查的价值在于快捷方便,消费者如果购买食品时不放心,可以当场检测。

  第二,对基层的检验机构增加经费投入。我国国家级的实验室配备精良,已达到世界发达国家的实验室水平,而许多省市地区的实验室稍微达标,基层的检验机构则大多设备落后。因此,政府需加大投入,使得对国内销售食品的检测和出口食品的检测,在检测种类、标准、程序等方面统一起来,不应该仅仅为了经济效益,对出口食品的监管从严,对国内销售食品的监管从宽。

  第三,对食品从业人员的教育与培训增加投入。通过培训使食品生产者认识到,生产安全的食品是食品产业的基本责任,企业是食品安全的第一责任人,通过企业本身自主监测食品安全的风险,相比监管部门的监管来说,成本会更低。针对从业人员素质较低,流动性大的特点,有必要针对性地对其培训,对于食品从业人员培训的内容包括标准的食品加工规范、食品卫生规范等等。

  第四,对举报属实的人员进行重奖。在 “三聚氰胺”内幕被揭发之前,往奶粉里面添加“蛋白粉”据说是行业内公开的秘密,但是却没有人向监管部门举报,这背后所反映的问题之一是政府部门的行政奖励机制没有发挥作用,对于举报人的奖励力度不够,不能真正鼓励和提倡举报行为。如果政府有关部门能够借鉴税务部门的奖励规定,推出关于食品安全的重奖计划,那么那些知道“内幕”而且有良知的人士会主动提供线索和消息。同时,这种奖励制度对于掺杂制假的生产者来说,存在着心理上的威慑作用。

  3.尽快建立起配套法规齐全的食品安全法律体系。目前,国务院正在加紧制定《食品安全法实施条例》,细化有关食品安全方面的法律制度。国家工商总局已经制定了《食品流通许可证管理办法》等8项制度。国家质检总局、卫生部、工商总局、食品药品监督管理局等部门正在进行部门规章和规范性文件的清理,废除过时的旧法规,修订和《食品安全法》不一致的条款。尚没有制定食品安全地方性法规的各省级人大正在着手制定,已经制定出地方性法规的地方人大也在修订法规,使其与《食品安全法》配套衔接,确保上位法得到切实有效实施。

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