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中美产品质量、食品安全争议的法律对策研究
来源:中国私法网 作者:张晓东 日期:2010年06月18日

 

[摘 要]产品质量、食品安全不仅涉及到消费者的健康和生命权的保障, 还关系到一个国家经济的正常发展, 关系到社会的稳定和政府的声望。目前,中美食品安全争议已经引起了广泛的关注,并有愈演愈烈之势,并很有可能引发双方新一轮的贸易战。这场争议实际上是由于有些中国的产品质量差,食品、使人身安全得不到保障和中美双方对食品安全的检测标准不一、对安全食品的界定存在分歧而引起的。究其原因,是中国本国缺乏有效的规范市场经济体系中产品责任的法律以及中美双方之间存在较大的贸易顺差所造成,这种情况导致美国为了保护本国人的生命安全、身体健康和利用此借口来阻碍中国产品、食品对美的出口,有效的扭转贸易逆差。对于中国来说,惟有一方面制定中国的产品责任法,建立产品责任体系,加强中国产品质量、食品安全监管法制,提高中国的产品、食品、质量,在保护中国本国人民人身安全的情况下,也解决出口产品的质量问题。另一方面积极利用世界贸易组织协定防止美国对中国产品、食品采取歧视性的非关税壁垒措施,积极与美国进行贸易谈判,促进中美双方在产品质量、食品安全检验问题上尽快统一标准,才能有效的解决两国的食品安全的争议。

一、中美产品质量、食品安全争议及原因

(一)中美贸易争议的由来

    从今年4月开始,中国制造的产品安全问题便成了美国媒体大肆渲染的焦点,从宠物饲料到冷冻鳗鱼,在短短的4月份就共有257种食品 因为违反相关美国标准而被拒绝入境。 美国食品及药物管理局(FDA)下令禁止进口中国徐州安营生物技术开发有限公司生产的麦麸。原因是这些麦麸制成的宠物食品,被怀疑令一些美国的宠物中毒死亡。不仅如此,美国食品及药物管理局表示,去年10月至今年5月,多次在中国进口的五种水产,包括虾、鲶鱼、鲮鱼、鳗鱼及魽鱼,被验出含有美国禁用的药物污染,如硝基夫喃孔雀石绿及抗菌剂氟化苯酚酮。因此,今年628日,美国食品及药物管理局宣布禁止进口中国上述五种养殖的水产品。不仅如此美国还指出,中国早前曾发生H5N1禽流感,因此无论是新鲜、急冻或是经过处理的,只要是来自中国的家禽类产品都不能出售。相关的鸡鸭产品如鸡鸭蛋、鸡丁、凤爪、鸭蹼、鸡翅等也是禁品。进口的鸡精与咸鸭蛋则必须要有批准公文。猪肉方面,主要是因为中国曾发生口蹄疫、猪水疱病而被禁止进口,与猪肉相关的一些产品,例如猪肉丸、猪肉松、猪肉干也都在禁止之列。蔬菜方面,其实美国从中国可以进口的品种本来就不是很多,姜、蒜等没问题,但是马铃薯、竹笋、甜干蔗就不能进口,蕃薯也需要特别的批准公文。为了消除消费者对食品安全的疑虑,美国犹他州的国际健康食品公司甚至将大力宣传其食品不含任何原自中国的原料,并计划给产品包装贴上无中国生产原料China Free)标签,而且将以此作为产品广告以及宣传的内容。美国的一位商家宣布在全球召回含中国制造成分的产品。美国各大媒体大肆宣扬中国制造的产品低劣,为美国对中国的食品、药品禁止进口摇旗呐喊。

    而在中国方面,近期将添加剂超过标准的美国进口饮料退货。并且,中国国家质量监督检验检疫总局(以下简称质检总局78日通过其官方网站发布消息说,近期查获四种不合格的美国输华食品。质检总局称,从这些产品检出大肠菌群、霉菌计数和二氧化硫含量超标,不符合中国的卫生标准要求,当局已销毁货品或退货。同时,该局要求各地检验检疫部门加强对美国输华食品的检验检疫,并提醒广大进口商在进口美国食品时,要在合同中明确有关食品安全要求,以降低贸易风险。据美国《侨报》报道,这是质检总局今年第一次大规模通报美国输华食品不合格。去年6月和8月,该局曾分别就美国冻猪肉镉含量严重超标和问题奶粉发布警示通告。在这场食品安全攻防战中,数个月来处于被动的中国,明显改采主动出击的策略。713日,中国宣布禁止进口全球最大肉类加工商泰臣食品公司(Tyson Foods)及其它六家美国公司的鸡肉和猪肉产品。

中美之间关于产品质量、食品安全的贸易争议在中美贸易摩擦的基础上愈演愈烈,是美国在中美贸易中对中国的继汇率问题、知识产权保护问题之后的第三支剑。而这个问题对于中国这个农业大国来说,打击是致命的,特别是如果世界各国都效仿美国采取相同措施,那对于中国来说就是灭顶之灾。但是,中美贸易之间的这个问题是完全可以通过法律手段得到积极解决。

() 中美之间产品质量、食品安全争议产生的原因

1.中国有些产品质量差是关于中国制造的宣扬得以传播的客观基础

我们不能否认的是,中国的有些产品确实存在严重的产品质量问题。在国外各大媒体上曝光的中国食品安全问题,充其量也只不过是冰山一角罢了。但就是这冰山一角,已经引发了世界范围内的关于中国制造的恐慌。

中国出口美国的相关产品在某些程度上比国内销售的产品质量问题相对还要小一些,在国内的产品、食品问题更为严重,中国的食品不合格或严重危害消费者健康的现象确实存在。从含致癌物质苏丹红的红心鸭蛋到含致癌物的多宝鱼;从导致大头宝宝的劣质婴儿奶粉到用白糖加水加硫酸等化学物质制造的人造蜂蜜;从含孔雀石绿的有毒桂花鱼到含黄曲霉菌的陈化粮”……至于假烟、假酒、注水猪肉等现象,更是屡见不鲜。难怪现在国内的一些消费者都倾向于购买国外的进口产品,以保证安全。一些中国人已经在担忧不知道什么东西能吃,什么东西能用。关于中国制造的有些产品质量差是客观存在的,这不仅造成外国人有这样的观念,中国人自己也这样认为,不仅外国人相信,中国人也相信。中国国内的这种产品质量差的问题是构成中国制造观念的客观基础。

2.中国国内法制存在漏洞是产品出现质量问题的主要因素

中国产品、食品出现了严重的假、冒、伪、劣的质量问题,唯一的解释就是中国制约产品质量的法律出现了问题,正是由于涉及产品质量的法律不能有效的制约中国的产品质量问题,才会产生如此众多的产品质量问题,因此法律问题是产品质量问题的主导因素。长期以来,中国实行计划经济,以人治的方式管理产品质量问题。但是,受这种观念的影响而制定的法律不能解决市场经济体系中的产品质量问题。《中华人民共和国产品质量法》(以下简称《产品质量法》)是中国制约产品质量的法律,这部法律主要规定了生产者其所生产的产品的质量责任,但是没有规定产品的生产者对市场的责任,使生产者向市场提供产品而可以对消费者不负任何责任。《产品质量法》第42条规定产品的销售者只要对于产品没有过错,并指出生产者就对产品不承担任何责任 ,这就使产品的生产者的责任对消费者发生断裂。在市场经济中,任何产品要实现其价值,都必须在市场交换中完成,而产品的消费者和产品的生产者之间的唯一联系就是产品的销售者,销售者对于他所销售的产品必须代表生产者承担责任,这是销售者对市场的责任,也是生产者对市场的责任的体现。如果销售者对其没有过错的产品的销售没有责任,也不代表生产者对消费者承担责任,那么,销售商就可以任意销售各种产品而不负任何责任,甚至包括各种假、冒、伪、劣产品和外国的洋垃圾。这部忽略了生产者对市场的责任的立法,不仅导致销售者可以销售各种假、冒、伪、劣的产品和国外的低劣产品而不负责任 ,而且使管制具体产品的具体法规落空。

3.美方要扭转中美贸易逆差是争议产生的现实因素

据美方数字,去年中国出口美国的货品较五年前上涨近三倍。其中,中国出口美国的食品、农产品和水产品,从1996年的8亿8000万美元上涨到去年的42亿美元。2006年,中美整体贸易顺差额据中方统计是1442亿美元,美方的统计为2325亿美元。而据中国今年上半年数据,中国对美国已出现了高达739亿美元贸易顺差。如此,中国制造日益成为美国国内企业倒闭、工人失业的导火索。在过去的短短几个月里,如此密集地出现中国制造的负面新闻,在这一背景下看起来似乎并不是那么单纯的质量安全问题可以解释了。中国产品以低廉的价格在美国市场得以取胜是由于劳动力价格低廉而造成的,这种低廉价格产品的竞争是劳动力价格很高的美国企业无法与其竞争的,所以必然招致美国国内企业的抵制。因此,大打中国食品安全牌,极大减少中国商品来美,是美国实行贸易保护主义的最佳途径。这也是中国制造问题的现实原因。中美两国产品质量、食品安全争议愈演愈烈,甚至有可能引发贸易战,使美国国会中的贸易保护主义势力抬头,他们借题发挥,趁机抵制中国产品进口,长期以来把中国输美产品视为眼中钉的美国利益团体和政客,已经开始将中国食品安全问题用来作为其推行贸易保护主义的有力武器。

4.国际法的空缺是中国制造问题得以蔓延的客观原因

对于产品质量、食品安全的检验完全属于一国主权范围内的事情,任何国家或国际组织都不得干涉。各国有权力在保证自由、平等贸易的前提下,确立本国的产品质量、食品安全检验标准,以防止不合格的产品、食品对本国国内消费者的损害。这就使在产品质量、食品安全的检验问题上产生国际法的空缺。

世界贸易组织协定是一个协调和限制缔约国的对外贸易管制措施的多边、全球性、全面性的国际公约体系,它的立法宗旨在于削弱关税壁垒、禁止非关税壁垒,反对贸易保护主义,推行国际贸易的自由化。世界贸易组织协定中的《实施卫生与植物卫生检验协定》、《装运前检验协定》只能禁止各缔约国政府以阻遏正常贸易为目的,任意扩大和规定严厉检验标准的立法、执法措施,将这些措施变成非关税壁垒措施。但是,世界贸易组织协定并不能禁止各缔约国为保护本国人民的生命和身体健康所采取的国内法管制措施。这就在国际法上给美国的做法留下了空档,使得美国的做法不受世界贸易组织协定的制约。

另外,中美两国没有签订关于产品质量、食品安全检验标准的双边协定,这对于中美双方来说,两国在关于产品质量问题上可以采取任意的行动,这也是中美关于产品质量、食品安全争议可以蔓延的国际法上的客观原因。

综上所述,中美之间的关于产品质量、食品安全的争议主要出自于上面的四个原因。但是,不管是什么原因,中国必须严肃地面对中国国内严峻的食品卫生安全问题。中国政府要从基础上解决产品质量、食品安全问题必须意识到:其一,本国人民的生命和身体安全和健康是一国政府首要职责;其二,只有一国的产品、食品、药品的质量整体提高了,才能做到出口产品的高质量;其三,只有中国的产品、食品的质量整体提高了才能在人们的思想上消除中国产品假、冒、伪、劣的观念;其四,只有对假、冒、伪、劣产品的有效根除,才能对高质量产品生产者的保护;最后,只有能够向其他国家提供高质量的产品的国家才是负责任大国的形象。

中国的产品质量、食品安全问题不能用单纯的行政手段来解决,因为行政手段的作用都是暂时的。中国只能通过建立和完善本国国内法体系和与他国的国际法体系来解决,只有法律调整而形成的制度化才能永久、稳定的提高中国的产品质量,保证中国制造的产品的高质量。

 

二、提高中国产品、食品质量的国内法措施

 

解决中国的产品、食品的质量问题是中国国内法制约的范围,国内法制约国内的生产者和销售商的行为,国内法有效的调整所形成的规范体系才能从根本上解决产品、食品的质量问题,这是中国解决中美关于食品安全争议的根本方法,也是中国政府为保护中国人民生命和身体健康的首要责任。完善和制定中国关于产品质量的国内法律主要在两个方面:

(一)制定中国的产品责任法,建立中国的产品责任体系

中国目前关于产品、食品质量的法律有很多,有《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》。此外,还有这五部法律的实施办法、细则和三十几个政府所制定的规定、办法、通知等行政性法规。法律法规不可谓不多、不全。然而,在司法实践中,中国产品质量法体系尚存漏洞,要弥补这些漏洞就必须制定中国的产品责任法。

1 中国现有产品质量立法使产品对市场的责任归于无形
  中国现有法律对于产品责任归责原则的规定也不一致。《民法通则》第122条确立了生产者、销售者的严格责任原则。但后来制定的《产品质量法》取代了这一规定,其第41条对生产者确立的是过错责任原则 ,第42条对销售者确立的是过错责任原则 ,但第43条反映的内容却与前条相冲突。第43条规定:因产品存在缺陷造成人身、他人财产损害的,受害人可以向生产者要求赔偿,也可以向产品的销售者要求赔偿。属于产品的生产者的责任,产品的销售者赔偿的,产品的销售者有权向产品的生产者追偿。属于产品的销售者责任,产品的生产者赔偿的,产品的生产者有权向产品的销售者追偿。属于产品的销售者责任,产品的生产者赔偿的,产品的生产者有权向产品的销售者追偿。这一条内容明确了生产者、销售者对缺陷产品致损的连带责任,即:他们在产品责任链中义务是同等的。但在司法实践中,适用《产品质量法》第43条却经常发生困难,使产品的责任归于无形,因产品的缺陷而受损害的当事人、消费者根本无法就产品的生产者或销售者追究责任。这里的原因有几个:
  第一,当一个产品同时有两个或两个以上的责任人时,两个或多个责任人可以互相推卸责任,在实际上就形成没有责任人。当产品的消费者依据第43条向销售者要求赔偿时,产品的销售者往往自认为没有过错以第42条为依据拒绝赔偿,将责任推给产品的生产者,而产品的生产者又以产品不是自己生产的,或其生产的产品已经符合了国际标准,或与消费者没有任何关系而拒绝赔偿,或将责任推给零件生产者,让消费者找工商管理部门,销售者或者零件生产者。使产品的责任归于无形。
  第二,产品质量法对生产者规定了过错责任原则,使产品的责任链条断裂,使生产者对市场中的消费者的责任无法实现。在中国现行的《产品质量法》中规定,产品的生产者对产品质量承担过错责任,只要生产者所生产的产品符合了国家标准,就可以认为产品没有缺陷,对产品的质量就完成了其责任 。产品的生产者面对产品的销售者和消费者只承担不符合国家或行业标准的过错责任。产品的销售者面对消费者对产品也承担过错责任。我们稍加推敲便不难发现,在为生产者、销售者分别确立过错归责原则的情况下,要他们就一个产品责任对消费者承担连带严格责任,这一责任链条自然难以理顺而无法实现。生产者以他所生产的产品符合国家或行业标准对消费者拒绝承担责任,销售者也以他没有过错而拒绝对消费者承担责任。这部对产品的生产者和销售者同时规定过错责任的《产品质量法》使产品的责任链条断裂,也使中国《民法通则》第122条对生产者、销售者所确立的严格责任原则根本就无法实现
  第三,中国的《产品质量法》规定合法的本国生产者的质量责任,无法制止在市场中假、冒、伪、劣的非法生产者和追究外国产品的生产者质量责任。中国现行的产品生产体系带有计划经济模式的影响,生产具体产品的企业,都是经过严格的审批程序,并且按产品的分类由具体工业部门分级直接管理。《产品质量法》严格规定生产者的产品质量责任对于这些企业来说是有效的,起到作用 。但是在市场经济的情况下,在撤销一些具体的工业部门而代之以行业协会时,在外资企业存在时,没有具体管理部门的企业的产品质量责任就无人管理,使《产品质量法》的规定落空。特别是对于违法生产的企业,对于外国产品的生产者,在没有中国行政管理者的情况下,他们的产品任意在市场上销售,只要是产品有市场他们就敢生产,而《产品质量法》对产品质量的规定对他们来说根本不起作用。这就导致了大量的国内、外假、冒、伪、劣产品在中国市场上出现,危害人们,有的产品甚至可能成为出口产品蔓延到国外,造成恶劣影响。
  第四,中国的产品质量立法是以产品的具体类别立法的,立法多而乱,而且自相矛盾,无法实行。我国有关产品质量的立法是很多的。其中有《中华人民共和国民法通则》第122条的规定,《中华人民共和国产品质量法》,《中华人民共和国消费者权益保护法》,《中华人民共和国食品卫生法》,《中华人民共和国药品管理法》,《中华人民共和国商品检验法》,《中华人民共和国工业产品质量责任条例》等等,此外还有一些特殊产品如军工产品的质量和责任的特殊规定。为了执行这些法律,还有三十多个政府法规、条例。现在的状况是,一旦某种产品出了问题,就立一个法来规制,这不仅造成立法太多,不仅浪费了立法资源,而且在法律适用上带来困难。一般的消费者在受到有缺陷的产品的伤害和财产遭到损失之后,根本不知道可以依哪一部法律来寻求救济。在中国,就是一般的律师和法官(专职律师和专任法官除外)都不知道某一具体产品的责任应该适用哪一部法律。立法过多也必然造成立法的混乱和立法的自相矛盾。   
    2
、制定和颁布实施符合市场经济体系的产品责任法
  为了更好地体现产品责任立法的鲜明特征,应顺应当代世界各国产品责任立法的发展趋势,把中国《产品质量法》、《消费者权益保护法》等有关法律法规中所有调整产品责任关系的法律规范有机地融合在一起,制定一部专门符合市场经济要求的产品责任法,以统一的标准、责任原则及责任限度规范产品责任,废止几个相互矛盾的、难以执行的立法中关于产品责任的规定。提高产品质量,规范市场,有效地保护消费者的权益。这也是避免部门保护、行政干预的需要。制定产品责任法主要注意几点:
  第一,必须规定销售者对其销售的产品在市场中完全赔偿责任和生产者的责任链接。在市场经济的条件下,卖方和买方是市场的主体,他们之间构成单独的法律关系。卖方销售生产者的产品,他们之间构成单独的法律关系,必须替生产者承担对买方的义务。而买方由于不能直接和生产者产生联系,只能通过卖方和生产者有间接的联系。因此,在市场经济的条件下,买方购买产品受到人身伤害和财产损失,只向卖方索赔,由卖方对市场承担生产者的责任。买方或消费者购买的产品出现质量问题,必须由卖方或销售者承担赔偿责任,不能推给他人。卖方或销售者向买方或消费者赔付之后,再向产品的批发商索赔,产品的批发商向销售者赔付之后向产品的生产者提出索赔,产品的生产者就他所生产的产品的质量对批发商、销售者、消费者承担责任,赔付给批发商,是零部件提供者的责任的向零部件提供者索赔,形成一个完整的责任链条。在这个责任链条中,由销售者首先承担责任开始,一环扣一环,环环相扣,不能跨越,不能断裂。在这样责任链条下,销售商绝对不敢销售来历不明的商品、食品,也不敢销售找不到供应商和生产者的商品、食品,否则只能由他自己承担全部责任。消费者、买方和工商管理人员也不必去到处寻找供应商和生产者,只找销售商就行了,找供应商和生产者是销售商的责任,使生产者对市场承担责任,使假、冒、伪、劣的产品没有市场,这是中国构建产品责任法的主要内容。
  第二,扩大产品的范围。关于产品的范围,并没有统一的国际标准,只是由各国法律自行规定,与欧美国家相比,特别是与美国相比,中国对于产品的定义比较窄。在经济全球化的今天,如果中国未将某些产品列入产品责任法的规制范畴,而其他国家已经这样做了,那就会导致以下后果:在受到某产品相同损害时,外国消费者可以得到产品责任法的严格责任的保护,而中国消费者却不能;外国的生产者和销售商可以钻中国法律的空子,将在本国不符合法律规定的商品销售到中国而不承担责任;如果将未列入产品责任法产品范围的产品另外立法,不仅立法重复,造成立法资源的浪费,还会造成立法的冲突,法律无法执行等等。
  为了避免这些后果的出现,中国应当尽可能地将他国已经纳入产品范围而又便于国际流动的产品同样列入中国产品责任法的规制范畴,如:电、氧、煤气等无形物,被组装在其它动产内的有关动产,以及部分待定的不动产的销售、出租等等,适当扩大我国产品的范围。此外,并结合世界贸易组织服务贸易协定的要求,应将服务也列入产品的范围。这既为司法实践的需要,也是维护本国利益的要求。
  第三,不应以产品是否符合某一标准来衡量产品缺陷。在规定衡量缺陷的一般标准是保护消费者的人身和财产安全之外,同时规定一个以是否符合相关国家标准、行业标准为内容的特定标准,好像更便于追究生产者、销售者的行政责任,具有更强的行政管理性。但是,以这样一个标准来追究民事责任并不合适。由于有关的国家标准、行业标准并不都是以避免不合理的危险为原则来制定的,它有可能比这一原则更严格,也有可能比这原则更宽松。所以,特定标准与一般标准对产品缺陷的衡量显然不可能总是一致的。这样就必然造成消费者使用有国家或行业标准的产品,与使用没有国家或行业标准的产品,受产品责任法的保护水平就会有差异。而且,如果一个产品符合国家或行业标准,但其仍然存在缺陷并导致了消费者人身或财产损失,那它的生产者、销售者是否就不用承担产品责任了呢?答案是不言而喻的。再者,两个标准实际上是无标准,这种双重标准的规定必然造成生产者、销售者责任链条的中断,最终导致产品责任化为乌有。最后,具体产品的质量标准总是随着科学技术的发展、生产的发展而滞后的,特别是中国已经撤销了一些工业部,但仍然使用这些部颁标准,显然是过时的。实际上,发达国家对产品也并非没有强制性的国家标准、行业标准,但在其产品责任立法中却鲜见将国家标准、行业标准作为衡量产品缺陷标准的例子。因此,在日趋市场化的经济条件下,产品责任立法应当以生产者、销售者对消费者的责任为最终标准。而中国现在法律中将生产者、销售者的责任停止于国家标准或行业标准的作法已经不符合市场的要求,应予废止。
  第四, 产品对消费者的损害的规定。中国现行的《产品质量法》、《消费者权益保护法》和《民法通则》并没有给损害下一个一般性的定义,我们只能从《产品质量法》第四章规定的损害赔偿的范围以及《民法通则》第122条、《消费者权益保护法》第7条、第11条的内容大致推断出它们把损害分为人身伤害、财产损失,其中人身伤害仅仅指身体的伤害,并不包括精神损害;财产损失包括直接损失和间接损失。这些规定应当集中规定在产品责任法中,使法律规定完整和便于法律的执行。
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.中国目前现行的产品质量的立法体系是中国从计划经济体制逐渐过渡到市场经济体制的产物。从《产品质量法》、《食品卫生法》、《药品管理法》等法规的规定来看,这些法规主要是规范生产性企业的产品质量问题,采用的是过错责任原则,即只要生产者所生产的产品符合部颁标准的质量要求,就无须承担其他产品责任。生产者所依据的标准是各工业产业部颁布的标准,中国的企业只要是生产出的产品符合了标准,就无需对产品给消费者或下一步制造者所造成的损失承担责任。这种规定主要是适应计划经济的要求,适应鼓励企业尽可能多生产产品的产业化要求,主要的立法目的是规范和保护各行各业的企业,并不能完全满足市场经济的要求。一旦发生产品责任事故,绝大多数生产者不管何种行业,都以符合标准获得质量合格证等为由抗辩。而《消费者权益保护法》则反映了市场经济的要求,采用各国产品责任法都通用的严格责任原则,对产品的责任提出更高的要求。这两类立法所构成的中国产品质量立法体系,使产品责任立法在执行中产生严重问题,生产者以自己的产品符合国家标准而推托责任,销售者也以不是自己生产的产品为由而推脱责任,客观上造成了中国产品责任的责任链条上发生断裂,使责任依据、查处力度失去对象,纠缠不清,立法形同虚设。使大量假、冒、伪、劣商品在市场上出现屡禁屡打不止,而法律所规定而产生的产品责任链条断裂则是根本原因之所在。为了彻底改变这种有法难依的困窘状况,使质量低劣的产品、食品没有市场,应当加强中国产品责任立法与世界各国产品责任法的比较研究,认真参考世界各国,尤其是欧美发达国家产品责任立法的先进经验和技术,以建立我国的产品责任立法,废止和修订已经不能满足市场经济需要的《产品质量法》和《消费者权益保护法》。
   
(二)完善中国食品安全体制
  如前所述,我们不能否认的是,我国目前的食品安全体制的确存在着不小的弊端,亟需改进。
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、完善和修订中国食品安全标准
   
中国目前虽然制定了一系列有关食品安全的标准,制定的食品安全标准滞后,大多数都是2000年以前制订的,采标率低,只有40%左右等同采用或等效采用了国际标准, 食品行业国家标准的采标率只有14.63%。缺乏科学性和可操作性,在技术内容方面与世界贸易组织有关协定和世界卫生组织以及国际食品法典委员会的相关标准存在较大差距。例如《中华人民共和国食品卫生法》中仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜、肉等45种食品中规定了允许的残留量,共含291个指标,与国际食品法典对农药的规定还存在相当的差距。此外,该法中也没有规定为假冒伪劣食品销售者提供原料及其他材料者予以处罚的内容,这些都是在规范食品市场法律中的重大缺陷。再者,对于食品中农药和兽药残留以及生物毒素等的污染状况尚缺乏系统的监测资料, 一些对健康危害大而贸易中又十分敏感的污染物,如二恶英及其类似物的污染状况以及对人体健康的影响程度尚不明确,还有待进一步研究。尚缺乏食品安全的系统监测与评价背景资料,食品市场准入制度还需进一步完善。
  修订、补充和完善有关中国食品安全的国家和地方法律、法规和条例,根据中国现实和发展情况以及与国际标准接轨的能力,对以往制定的指标低的标准进行修改,修订的依据不能再以部门标准为产品安全合格的标准,而应切实以消费者的人身安全标准为依据。值得注意的是,安全标准的制定必须是在前面所提到的建立了产品责任法的前提下,这样的安全标准就不仅是国家和生产者所依据的标准,也成为消费者和买方索赔的依据,而消费者的人身安全需求也是不断修订这些标准的依据。
  此外,要大力加强与世界卫生组织以及国际食品法典委员会的合作与交流,积极参与国际食品安全标准建立工作。这对提高中国食品行业在国际上的竞争水平,建立和修改有关食品安全的标准和检测方法有极大的现实意义。而中国通过行业协会和消费者代表对目前已经检出的食品不安全因素制定标准和检测方法,也可以成为中美贸易谈判中关于产品、食品、药品检验标准的依据。
  在对出口食品方面,中国国家质检总局进出口食品安全局局长李元平表示:从91日开始,经过检验合格获准出口的食品将加贴激光防伪的出口食品质量安全标示“CIQ”。他说,“CIQ”标识相当于国内实行的强制食品质量认证标示“QS”,只有经过检验检疫合格的出口食品才能加贴该标示。“CIQ”标识中将标示流水号,出口食品从原材料生产到产品加工、销售的所有信息都将包含其中,质检部门将通过全程监管以确保出口食品的质量。为确保出口食品的安全,质检部门正在酝酿和海关连手,在通关时联合检查,使不合格食品难出国门。
此外,中国质检总局还将加强信息搜集,紧盯重点出口国家的网站,一旦发现有中国食品出现安全问题的报道,将立即进行核查,并采取相应的处理措施,力争把危害和影响降低到最低程度。
    2
、优化产品质量、食品安全管理组织体系
  在撤销了各具体的工业产品管理部的情况下,健全和发挥行业协会的作用,并且和中国的质检总局形成综合协作机制和系统统一体制。
  行业协会的主要职责,就是制定某一行业产品质量的标准,不断修改产品质量的标准,并监督这些标准在产品在生产中实施,而不管这些产品的生产者是来自国内的合法或非法厂家,还是来自国外的厂家。通过行业协会和消费者代表对目前已经检出的食品不安全因素尽快制定标准和检测方法,还要加强检测实验室的建设,提高检测水平,做到技术要求和法律权威相结合,检测技术支持法律实施,使中国食品安全监督检验有法可依、有标准可执行、有实验方法可遵循。
  中国国家质检总局是国家监管全国产品质量的最高行政机构,它的工作必须和行业协会结合起来。第一,国家质检总局依据行业协会所提供的产品生产的标准对各行业的产品进行质量监督检查;第二,各行业协会代表国家质检总局对本行业中产品的生产通过对产品质量的监督检查而监督控制,不管这些产品来自国内还是来自国外,只要是产品在国内市场上销售就必须接受行业协会代表国家质检总局的监督检查。这就使在中国市场销售的产品质量监督管理成为没有空白地带的有效监督管理。
  这方面,美国的经验是值得借鉴的。首先美国有一个覆盖全国的从政府到民间的立体监管网络。在美国,负责食品安全管理的机构有3个:联邦政府的食品和药品管理局、美国农业部和美国国家环境保护机构。如果食品不符合安全标准,就不允许上市销售。美国政府经常派员对食品加工厂,饭店等进行突然袭击式的检查,一旦发现问题,立即要求停产整顿。在美国当地报纸上,经常能够发现某某餐馆因为出现卫生检查不合格的现象而被迫关门直到作出符合规定的改正才能重新开业的新闻。
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、健全食品行业的追溯机制
  食品行业的追溯机制,是指在食品生产的最初始到食品产生的每一个环节都由表记和记录,比如食品从种植开始,使用的种子、化肥和农药,加工成面粉和粮食、制成食品加工过程、使用的添加剂、加工工艺、包装材料、生产日期等都有记录和标记。这样使产品一旦出现质量安全问题,就可以通过记录和标记查出原因和责任者。这就是我们所说的食品行业追溯机制追溯机制的健全与否,直接关系到一国公民生命安全和身体健康,以及整个国内市场经济秩序的保护。因此,必须尽快完成向中国供应食品的国内外厂商的完整登记造册。使得食品安全问题能追溯到源头,而不至于造成因责任的推诿而导致消费者的损失无法得到补偿。此外,追溯机制的健全,与完整的产品责任链条的形成以及执法者的依法行政密切相关。
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、形成完整的产品召回制度
  召回制度,是对已经发生或可能发生的安全事故的产品由生产者收回、更换、修理的积极处理手段。这种手段不能靠生产者的自觉行为来实施,必须由国家制定法律来强制实施,形成制度。目前,中国还没有关于召回的法律、令,除了汽车外,中国政府还没有专门的部门负责处理召回事务。迫于美国政府的压力,针对玩具和食品召回的规定预计最早将在年内实施,中国国务院今年4月宣布,将扩大国家对食品和药品安全的监督网络,加强相关检查,并建立一套应急机制。此外,国内产品的召回制度要在未来5年内全部到位。

 

三、解决中美食品安全争议的国际法措施

 

对产品、食品、药品的生产和销售是国内法所调整的范围,但由于中美食品安全争议涉及两个国家,所以必须利用和建立有效的国际法,使得两国国内法得以长期的稳定和调整,从而对争议进行解决。

(一)世界贸易组织框架内防止美国将食品安全问题变成对中国产品歧视性的非关税壁垒措施

1、世界贸易组织诸协定中关于食品卫生安全问题的相关规定

在之前我们已经谈到了,由于世界贸易组的立法宗旨在于削弱关税壁垒、禁止非关税壁垒,反对贸易保护主义,推行国际贸易的自由化。因此,世界贸易组织中的《实施卫生与植物卫生措施协定》以及《装运前检验协定》,尽管对食品检验问题进行了相关的规定,但其根本目的并不在于保护人类的生命或健康,动、植物使用安全和环境保护。《实施卫生与植物卫生措施协定》,其宗旨在于防止各成员借由实施用以保护人类生命或健康,动、植物使用安全和环境保护的措施,而达到成员之间进行任意或不合理歧视的手段,或构成对国际贸易的变相限制。 它主张每一成员应避免其认为适当的保护水平在不同情况下存在任意或不合理的差异,如此差异造成对国际贸易的歧视或变相限制。可见,制定措施来保护人类生命或健康,动、植物使用安全和环境保护虽然是被国际社会所允许的,但是,并不意味着将检验标准定得越高就越合理。实际上,进口国订立过高的进口检验标准,使得对内对外采取的不同的检验标准,或者对于不同的出口国采取不同的检验标准,将会导致某些国家的出口产品进入进口国国内时困难重重,构成了歧视性待遇,形成了非关税贸易壁垒。因此,当某些成员国借口遵循《实施卫生与植物卫生措施协定》,主张为保护人类生命或健康,动、植物使用安全和环境保护的而采取必需措施时,倘若构成了对国际贸易自由化的变相限制,那么就是对世界贸易组织协定的根本违反,必将在世界贸易组织协定框架内受到制裁。

《装运前检验协定》中存在着这样的规定:用户成员应保证关于数量和质量的检验应按照双方在购货合同中规定的标准实施,如无此类标准,则适用有关的国际标准。这里的国际标准指的是由向其所有成员开放成员资格,且在规范制订领域的活动得到普遍承认的政府或非政府机构所制订的标准。可见,这里的国际标准是一种事先确定或是被公认的标准,也就是说,在买卖双方已经约定了检验标准的前提下,如果出口国切实按照事先公认的标准进行了检验,那么就是完全符合该协定的要求的。这说明,在世界贸易组织的诸协定中,并没有也不可能保证确有问题的产品的自由流通。但是,如果出口国切实遵守了协定的规定,进行了装运前的产品检验,而进口国利用自己的国内立法来恣意提高门槛,抵制产品的进口,那么出口国是完全可以在世界贸易组织框架内保护自己的合法权利。

2、美国目前违反世界贸易组织相关协定的可能性

尽管在世界贸易组织体系下,为了保护国际贸易自由化,已经制定了相关的协定来防止贸易壁垒的产生。但是,由于食品安全和产品检验标准的高技术性特征使得各国政府在实际操作中有了很多的自由空间,因而很难确保立法以及执行过程的客观与公正。这就给非关税贸易壁垒的产生提供了可行的空间。

美国食品和药物管理局依据美国《食品、药品、化妆品法》、《公共卫生服务法》、《公平包装和标签法》、《营养标签和教育法》、《婴儿药法》、《婴儿食品法》、《茶叶进口法》等对进口食品的管理,除市场抽样外,主要在进口口岸上进行检验。尤其是,从19945月起美国开始实施的《食品标签法》,对所有的预包装食品实行强制性标签,内容复杂而繁琐。要查验进口货物是否贴上美国所要求的特殊标志或标签,而且贴标志或标签的方法是否符合美国海关的要求,是否符合美国政府其他有关部门法律条例规定的特殊要求。不合要求的将被扣留,然后以改进、退回或销毁三种方式来予以处理。

值得注意的是,美国用自己的国内法律法规以及行业标准,来对进口产品进行检验,如果这些检验措施在世界贸易组织诸协定规定的范围内,是合法且可行的,中国应该予以遵循。但是,美国如果对中国某些产品的进口拟订了较为严格的检验标准,就构成了世界贸易组织协定所禁止的非关税壁垒措施,违反了世界贸易组织协定,中国可以到世界贸易组织起诉,采取相应的报复措施。

目前,在美国的中国制造舆论的影响下,美国国会的一些对中国不满的议员极有可能推出一些专门针对中国产品的议案,美国的行政官员极有可能采取某一些专门针对中国产品的行政措施,这些都是违反世界贸易组织协定的。中国政府对此应当密切注意,一旦发现有这样的情事出现,必须采取相应的措施,向美国政府提出外交抗议、进行外交谈判、甚至起诉于世界贸易组织的争端解决机构、采取报复措施,以维护中国在国际法上的合法权益。

(二)积极进行外交谈判,建立中美双边统一检验标准的产品、食品、药品的商品检验协定

1、中美双方检验标准不统一的状况及其影响
  我们不能否认:中美双方在食品卫生标准上确实存在着差异。就中国禁止进口十一家美国厂商生产的肉类制品一案为例,美国总统布什政府称,中国政府指责发现上述产品被沙门氏菌污染或含有在中国不允许的药物残留,是由于两国适用了不同的安全标准。这些美国厂商声称其生产的肉制品对国内外消费者均安全无害,希望中国取消暂停进口美国七家家禽制品和四家猪肉制品厂商产品的决定。
由于美国政府允许在一些非即食食品中含有少量可能导致腹泻、发烧以及腹痛的沙门氏菌,这与中国政府的规定不同。此外,提高瘦肉比例的饲料添加剂莱克多巴胺被广泛应用于美国的猪肉类加工业中,而且也是被美国食品和药物管理局认可的,但在中国却不允许添加。因此,导致了在美国完全符合食品卫生标准的食品,在进口中国的时候,却受到了抵制。
  而美国对中国食品的卫生检验,更是使大量的中国食品被拒之于美国市场之外。诚然,如前所述,有些中国出口商局限于制作手段的落后或者沉迷于巨大利益的诱惑,导致所生产的食品有危害人体健康的情况。但应该看到的是,并不是所有的中国制造食品都是存在问题的。实际上,绝大多数出口食品,都是完全符合中国国内的食品卫生检测标准的。不仅如此,《中华人民共和国刑法》也对生产、销售不符合卫生标准的食品和生产、销售有毒、有害食品的行为进行了规定。可见,中国并没有放松对食品卫生的监管。并非美国某些媒体所大肆宣传的那样,中国食品都存在严重的安全问题的。
  实际上,这场争议中并没有一方是完全的受益方。姑且不谈中国厂商因为产品无法出口而导致的损失,在中国进口食品的安全问题上,许多美国经营商也受到了重创。可见,尽快解决中美之间的食品安全争议迫在眉睫。最近,受到中国出口限制的美国肉类出口商们集体呼吁,希望中美双方官员能积极协商会谈并制定出一个双方都能接受的共同食品卫生标准,避免两国援引各自的标准玩你制裁我、我报复你的游戏。因为,游戏的受害者还是两国的国内厂商。

2、中美双边统一检验标准的产品、食品、药品检验协定的主要内容
  可见,在此情况下,中美双方确有必要在平等互利的基础上,展开贸易谈判,订立统一检验标准的产品、食品、药品的商品检验技术协定。
  如前所述,目前中国食品安全的公共管理体制,仍是以《中华人民共和国食品卫生法》等食品安全法规和标准体系为依据的,缺乏科学性和可操作性,在技术内容方面与美国存在着较大差距。因此,首先我们应该摈弃过时的部颁标准,切实以消费者的健康安全为根本出发点,由行业协会制定出具体产品的符合实际的、根据科学技术的发展而随时修改的标准。其次,应该积极与国际上通行的行业标准相靠拢。在具体做法上,应加强检验技术的更新,利用自主研发或引进国外先进检验技术和设备,尽快使国内的检验技术水平能达到国际上的标准。
  从已经发生的中美食品卫生贸易争议中,我们不难看出:检验手段和方式的不一,往往导致结果的出入和标准的各异。因此,中美双方在关于制定统一的产品、食品、药品检验协定的谈判中,最应该注意的问题是,在平等协商的基础上,制定统一的检验技术,认可彼此的检验机构,进而达成一致的检验标准。具体做法上,一方面,可以采纳一些国际上业已通行的国际标准;另一方面,也应该针对中美两国的具体国情,制定适合中美贸易特征的特定标准。统一的中美进出口产品卫生安全检验标准,从而有利于双方在进出口贸易上的共赢。

3、中美双边统一检验标准的产品、食品、药品检验协定的可行性及意义
  首先,签定这样一个中美之间统一的产品、食品、药品检验标准和技术协定,在国际法上对双方国家进出口商品检验进行约束。可以有效的减少中美双方因为采取不同的检验标准而导致的贸易争议,避免国际贸易争端升级,进而保护双方国内生产者、销售者的利益和正常的国际贸易关系。
  其次,签定这样一个协定能有力地遏制美国对中国制造的妖魔化宣传。目前,美国舆论关于中国制造的恐慌已经蔓延至世界上多个国家,造成了全球性的对中国产品安全的日益严重的焦虑。当今,中国已经变成世界各国许多进口产品的主要来源地,抵制中国制造不仅给全球经济带来不小的冲击,最主要的是极大影响了中国的形象,使世界各国将中国的产品安全问题变成各国实行贸易保护主义政策的托辞,而签订中美双边进出口商品统一检验标准的协定使美国舆论宣传失去基础,可以有力的遏制美国的宣传,以树立中国负责任大国的形象。
  最后,为中国将来与欧盟等其他国家订立类似的协定创造一个模式。美国舆论引发的全球性中国制造的恐慌,使得不少国家也加强了对中国产品的进口检验力度。可见,在未来的一段时间内,为了保护中国产品在国外不至于受到歧视性的待遇,中国必须与欧盟等主要贸易伙伴订立类似的检验协定,以保护本国产品的正常出口。中美之间签定的检验标准协定模式,对将来与世界其他国家签订双边产品、食品检验协定无疑是具有极大的借鉴意义的。
  中美之间关于食品安全争议,已经日益引起世人的注意,不仅意味着中美之间贸易摩擦升级,引发中美之间的贸易战,也极大的破坏、影响了中国产品在其他各国的形象和销售,对中国的对外贸易打击都是巨大的,不容忽视。究其背后的原因除了某些人的恶意宣传之外,主要是中国的产品质量管理法律体系出了问题和关于产品质量检验的国际法空缺造成的。但是这个问题不是什么大的问题,完全可以通过制定中国的产品责任法和采取国际法措施来解决。作为中国的法学家,应当积极认真研究其中的理论问题,寻找对策,解决问题,此文就是一点小小的努力。

 

参考文献:

  中国经济网,《中美食品贸易战出现休战信号》。美国对中国的食品安全的否定建立在认为中国制造的产品质量差的基础上,食品的制造属于产品制造的范围,但是,食品的质量不高更直接造成食用者人身的伤害和生命危险,其危害后果更直接,更容易引起人们的关注。因此,这里所涉及的食品安全问题实际上是反映了整个中国制造的产品质量问题。
  
参见在线国际商报http://www.ibdaily.com.cn/show.asp?id=164599
  
参见《中华人民共和国产品质量法》第42条。
 
2003213日,德国大众汽车公司宣布:将在全球召回配置为1.8升发动机的85万辆轿车,以更换20012002和部分2003款车型的点火线圈,惟独中国地区销售的轿车将不在此次召回之列。来源于中华人民共和国商务司官方网站的统计数据,http://zhs.mofcom.gov.cn/tongji.shtml
  
《中华人民共和国产品质量法》第41条规定:因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其他财产损害的,生产者应当承担赔偿责任。
  
《中华人民共和国产品质量法》第42条规定:由于销售者的过错使产品存在缺陷,造成人身、他人财产损害的,销售者应当承担赔偿责任。销售者不能指明产品的生产者也不能指明缺陷产品的供货者的,销售者应当承担赔偿责任。
   
200078日由中华人民共和国第九届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《中华人民共和国产品质量法》第43条。
  
《中华人民共和国产品质量法》第46条规定:本法所称缺陷,是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险;产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的,是指不符合该标准。这实际上规定的是过错原则。
   
《中华人民共和国民法通则》第122条规定:因产品质量不合格造成他人财产、人身损害的,产品制造者、销售者应当依法承担民事责任。这里规定的是严格责任原则。 事实上,这类生产性企业所生产的产品一般都是合格的,质量可靠。
  
参见世界贸易组织《实施卫生与植物卫生措施协定》第2条第3款。
   
世界贸易组织《实施卫生与植物卫生措施协定》第5条第5款。
   
世界贸易组织《装运前检验协定》第2条第4款。
  
星岛环球网2007717日美洲版新闻,http://www.singtaonet.com/america/200707/t20070717_577219.html
  
参见《中华人民共和国刑法》第143144条。
  Barrie Mckenna:Protectionists Feast on anti-China Backlash,Globe and Mail update, Posted at 7:12 am EDT on 14/08/07.

张晓东: 中南财经政法大学教授,湖北 武汉

 

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