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《食品安全法》立法刍议
来源:《河北法学》2005年第7期 作者:周愉晴 日期:2010年08月24日

    摘要: 食品安全问题已成为世界各国人民和政府十分关注的焦点。我国的食品安全问题也不容乐观。国内现行的《食品卫生法》已不能适应科技进步和经济发展形势的需要,亟需尽快制定我国的《食品安全法》及其配套法规。对《食品安全法》的立法工作提出了建设性意见。
      关键词: 食品安全;食品安全法;立法
      中图分类号: DF36    文献标识码: A    文章编号: 100223933(2005)0720103203
                                                      A Brief Talk on Legislation of the Law of Food Safety
                                                                                          ZHOU Yu2qing
      Abstract :The problemsof food safety have been turned to the focus by peoples and governments all over the world. The problems of food safety in our country should not be ignored. The Law of Food Hygiene has not been able to meet the needs of the progressof science and technology and economic development ,and reguires to make the Law of Food Safety and its relative regulations in our country as soon as possible. This text suggest some constructive proposalson legislation of the Law of Food Safety.
      Key words:food safety;the law of food safety;legislation
  

      食品安全问题已引起世界性的恐慌。例如,英国因疯牛病焚烧了400 万头牛,仅支付农民赔偿费即达200 亿英镑,并使肉食行业遭受重创;比利时的二恶英毒鸡事件导致阿纳德内阁倒台;欧洲爆发的口蹄疫,韩国、日本、越南、香港等地的禽流感,使人们谈肉色变;美国每年约有7200 万人发生食源性疾病,造成3500 亿美元的损失。我国的食品安全状况也不容乐观,其原因也是多方面的。鉴于我国现行的《食品卫生法》已不能适应当前科技进步和经济发展形势的需要,应尽快就食品安全性进行完整的立法,从法律的层面来完善我国的食品安全体系。


      一、我国食品安全形势的现状
      近年来,随着我国城乡经济迅猛发展,城镇化进程加快和人民生活水平的不断提高,日益凸显的食品安全问题已成为人们和政府深切关注的焦点。毋庸讳言,目前我国食品质量安全面临的形势仍然非常严峻,其主要问题表现为:

      (一)我国耕地数量逐年减少、质量下降(水土流失和沙漠化盐渍化面积扩大) ,但人口压力有增无减(年增人口1000 余万) ,饲料用粮又需占用粮食总量的1/ 3 ,粮食需求呈刚性增长。我国的粮食生产已连续5 年减产,2004 年才取得了恢复性增产,作为国家战略安全重要组成部分的粮食安全体系不能说万无一失。为了从容应对突发事件和重大灾情,粮食安全应引起高度重视,尚需警钟长鸣。
      (二)“三废”排放对环境的污染,导致我国农业生态环境急剧恶化。全国被污染的农田面积多达⒈5 亿亩,被污染的河流有850 条,约40 %的湖泊富营养化。特别是一些
地区农业用水严重不足,污水农用逐年上升,污灌面积超过0. 6 亿亩,加剧了农产品的不安全因素。在种植业生产过程中过量使用化肥、滥用农药和生长调节剂等,在养殖业中
广泛使用抗生素、激素、药物消毒剂和饲料添加剂等,都无不使农产品中重金属、农药、兽药等化学有害物质残留量超标,必然会影响粮食、蔬菜、肉类、水产品的食用安全,损害
公众健康[1]。此外,陆源污染(每年沿岸工厂和城市排海污水约80 多亿吨)及海水养殖业的自身污染使沿海海域遭受营养盐类、持久性有机污染物、石油类和重金属等的污染影
响。由此频繁发生的赤潮造成了一片死海,不仅影响了渔业生产,当人们食用该海域被微藻毒素污染的贝类时经常爆发集体中毒事件[2][3]。
      (三)在市场经济大潮下,一些人见利忘义、诚信缺失,在食品加工生产中使假掺杂,非法添加违禁物品,致使假冒伪劣、有毒有害食品事件层出不穷。如地沟油、注水肉、假
奶粉、敌敌畏火腿,用矿物油抛光陈霉大米,用工业酒精(含甲醇)勾兑假白酒,在水发海味中加甲醛防腐,在面粉或面制品中添加吊白块增白,在食品和饮料中使用工业用色素
或违规使用已禁用的防腐剂,在火锅底料中用包装蜡当牛油等等,真是触目惊心。某些有害食品不但伤人夺命,还可使食用者慢性中毒,其致癌、致突变、致畸等远期隐患将危
及子孙后代。
      (四)由微生物污染引起的食源性疾病在我国是一个十分突出的公共卫生问题,它约占国内食物中毒事件的半数以上,常造成一些传染病的流行和迅速蔓延。如1988 年上
海市民因食用带甲肝病毒的毛蚶而大规模发病,累及31 万人,震惊全国;1999 年宁夏发生沙门氏菌污染肉制品的中毒事件,致病在千人以上。
      (五)我国入世后,出口农产品和食品的安全问题遇到新的挑战。例如,由于我国输欧虾类产品被检出残留氯霉素,自2002 年起欧盟已停止从我国进口牛肉、鸡肉、兔肉、
冻虾等动物源食品,使我国丢掉了欧盟的市场份额,蒙受巨大经济损失。美、日、韩、俄等国也纷纷增加农产品和食品的检测项目和提高农药、兽药残留的限量标准(MRL) 。一
些精心设计的、有针对性的技术标准和法规,已成为世界贸易组织(WTO) 认可的技术壁垒措施,导致我国出口的茶叶、蘑菇、肉类、蕨菜、蜂蜜等产品被进口国退货或限制进
口,对外贸易摩擦不断,使我国农产品和食品的出口贸易严重受遏。
      (六)随着食品新资源的开发利用也相应地产生了新的食品安全问题[4]。例如,各种名目的保健食品与功能食品泛滥和不实宣传,使人难辨真伪;强化食品的过度强化问题
和误导消费者等。值得注意的是,在我国消费者对“转基因食品”知之不多时,用进口转基因大豆生产的大豆色拉油早已悄悄进入寻常百姓家。转基因食品潜在的不良作用已引
起人们的担心[5]。尽管它是否会危害食用者的安全在国际上尚有争议,我国对转基因食品的安全问题已予密切注意和认真应对,如2001 年出台了《农业转基因生物安全管理
条例》、2003 年制订了《转基因食品安全管理办法》,并已着手涉及生物技术安全管理的立法工作。
      总之,“民以食为天”,食品安全问题就是一件天大的事。从根本上说,食用安全的食品也是一个基本人权问题。应该看到,以往发生的一些重大食品安全事件往往关系到
经济发展、影响社会安定乃至国家公共安全。因此,加强对食品安全的监管代表了最广大人民的利益,也是各级政府“以人为本”、“执政为民”的重要体现。


      二、我国食品安全的法制化工作亟待加强
      近二十年来,我国在食品安全方面取得较好的成绩,从而为确保人民健康、发展国民经济和促进对外贸易做出了重要贡献。目前,我国已形成了较全面的食品安全监管体
系,它包括:
      (一)安全法制管理方面构成了以《中华人民共和国食品卫生法》(1995)及其配套规定(如《食品卫生行政处罚办法》、《食品卫生监督程序》等) 为核心的食品卫生安全法律体系[6] ,涉及或与食品安全有关的法律法规尚有《农业法》、《渔业法》、《进出口商品检验法》、《产品质量法》、《商标法》、《消费者权益保护法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》以及有关绿色食品、无公害食品的若干管理办法等。

      (二)在食品质量管理方面基本形成了由基本标准、产品标准、行为标准和检验方法标准所组成的国家食品卫生标准体系。迄今已制定和发布了1070 项食品工业国家标
准、1164 项食品工业行业标准和578 项进出口食品检验标准,覆盖了食品和食品工业18 个专业;以及72 项绿色食品行业标准和294 项无公害食品行业标准[7]。另外,还颁布
了近500 项食品卫生标准和食品卫生检疫方法[4]。在保证食品安全的质量控制方面已逐步推广应用国际产品质量认证体系(ISO9000) 、食品工厂良好生产操作规范(FGMP)和
危害分析关键控制点(HACCP)系统[8]。
      (三)食品安全的监督方面已建立了由县(区) 、地(市) 、省到国家的四级食品卫生监督和技术保障体系,有一支10万人的卫生行政执法队伍和20 万人的技术支撑队伍;初步
建立了食品污染的预测预报制度、监测网络、应急处理和食品安全监管信息发布机制。
      (四)在食品安全的保障方面正建立和健全生产供给体系,如培育和完善生产体系和市场体系(市场规则、信用管理等) ;对特殊群体建立了社会保障体系(劳动保险、下岗人
员低保等) 。2003 年,我国对食品安全进行了专项整治,并取得了阶段性成果。工商、质检、卫生部门共查处食品安全案件89 万件,公安机关破获食品违法犯罪案件450 起。2004 年上半年,国内24 个省(区、市)又查处了违法行为约13. 9 万起。但是,目前我国食品安全体系的实施情况还不理想,日益暴露出现行的食品安全法制管理和执法体系的严重缺陷[9] ,诸如:
      (一)《食品卫生法》的立法沿袭了“宜粗不宜细”的原则,从总体上看属于纲要性法律文本,内容比较原则和宽泛。某些条款过于笼统,缺乏清晰准确的定义和限制,且操
作性不强。该法没有涉及未加工的农产品,不能涵盖“从农田到餐桌”的全过程,留下了监管的空白。尤其是《食品卫生法》已实施10 年,一直未曾修订,不能与时俱进,已不适
应国内外新情况的挑战,甚至显得滞后过时。
      (二)我国食品安全标准化体系尚不完善,某些方面出现了不少法律“盲区”,使执法人员未能有法可依,制约了执法。如我国现行的食品卫生标准仅对104 种农药在粮食、
水果、蔬菜、食用油、肉、蛋、水产品等45 种食品中规定了允许残留量,共291 个指标[10]。而日本对蔬菜类制定的农残限量就有3728 个。又如国际食品法典委员会(CAC) 则对176 种农药在375 种食品中规定了2439 个农药最高残留量标准,它所制定的约8000 个食品相关标准已成为促进国际食品贸易和解决争端的依据。
      (三)执法主体不够明确,权限界定不清;多头监管导致职能交叉,增加了执法难度。目前参与食品安全监管的有农业部、卫生部、商务部、国家工商行政管理总局、国家质量
监督检验检疫总局、环保总局、海关总署以及2003 年成立的国家食品药品监督管理局等部门。同一案件,由于执法主体不同,适用的法律不同(卫生行政部门适用《食品卫生
法》而质检部门可能适用《产品质量法》) ,定性和处理结果就会不同。
      (四)处罚力度较轻,对违法者的威慑力不够。一些监管部门主要依靠罚没模式进行管理,并习惯于非常态工作方式,出了重大事件就搞一次群众运动式的清查风暴,处理
结果大多是捣毁窝点、查封加工点或停业整顿,食品安全事故的责任者却往往逃脱了法律制裁。由于违法成本很低,致使有毒有害食品横行无忌、食品安全的恶性案件不时
发生。由此可见,食品安全管理法制化的基础是立法,我国亟需一部全面、细致、协调、可操作、符合我国国情的《食品安全法》。
  

      三、对《食品安全法》立法的若干建议

      那么拟议中的《中华人民共和国食品安全法》应该是怎样的一个法律文本呢? 是基本法还是专项法? 它包括哪些方面的内容? 笔者按照个人的认识,提出如下的建议:
      (一)《食品安全法》应定位为基本法。现行的《食品卫生法》可以保留并加以修改,它与将要出台的《农产品质量安全法》一样[11] ,作为专项法列入食品安全监督法律体系。这种格局国外已有先例,如日本在2002 年9 月实施新的《食品卫生法》,同年11 月即提出了修正案框架,而2003 年5 月日本议会又通过和颁布了《食品安全基本法》。《食品安全法》的内容必须考虑全面,应为配套制定的各种法规、条例、管理办法等提供法律依据。
      (二)立法中应针对现行法律的不足,参考和借鉴发达国家的食品安全法律法规,如英国《1990 年食品安全法》、德国《食品与日常用品管理法》、美国《联邦食品药品和化妆品法》、《食品和药品管理局食品法规(2001)》[12]、加拿大《食品和药品法》、日本《食品安全基本法》等,结合我国国情采纳其合理、先进及国际通用的法则,使我国的《食品安全法》及其配套法规尽早与国际接轨,这也有利于今后国际间食品安全卫生管理规范互认、风险评估等互认。当然,如韩国的《食品卫生法》[13]、埃及的《食品安全法》、土库曼斯坦的《食品质量与安全法》[14]也有一定的参考价值。
      (三)在第一章总则中,建议写入立法的目的和依据、适用范围等条款;并明确国家食品药品监督管理局的法律地位,赋予它“实施综合监督、组织协调和依法组织开展对重大
食品安全事故查处”的职责。细化有关部委具体职责,理顺工作关系,强调部门之间加强沟通联系和信息共享,以利于分工负责和协调配合。采取综合监督与具体监管相结合的
原则,就可避免政出多门、多头管理的弊病。我国的国家食品药品监督管理局与美国的食品和药品管理局(FDA)大体相当,在美国食品安全也由多个部门负责,如FDA、农业部
(USDA)下属食品安全和检查局(FSIS) 、卫生和公共事务部(HHS)和环境保护署(EPA) ,另设总统食品安全委员会。
      (四)建议在《食品安全法》中为食品生产的安全管理专设一章,内容包含食品质量与安全的总体要求,从原料采购、生产加工、分装包装、储存运输、流通销售至消费各个环
节中保证食品安全的要求,对生产从业人员的卫生要求,并规定对农业投入品和食品添加剂在使用之前要进行危险性评估,严禁违规使用化肥、农药及在饲料中添加禁用化学品
的行为。
      (五)建议在《食品安全法》有关章内列入关于食品安全标准化建设的条款,如对种植养殖、加工、质量检测与控制、储运流通方面的标准化;列入关于食品质量安全认证认可
制度、食品标签制度和市场准入(QS) 制度方面的条款;为了最大限度地减少食品安全的风险,建议把HACCP 确定为食品企业质量监控强制性法规列入条款;将大力提倡生态农业、生产绿色食品和无公害食品列入相关条款;列入建立食品安全应急体系的条款,以防范紧急事态发生或应对突发事件;列入研制新型食品安全要求的条款、进出口农产品和食品卫生检疫工作的条款以及加强国际合作与交流的有关条款。
      (六)建议在《食品安全法》中就建立食品安全风险评估制度、食品安全预警制度和食品安全事故赔偿制度制定专门的条款。
      (七)建议在《食品安全法》中列入有关食品行业协会作用和地位的条款,发挥其作为非政府组织的作用,如加强行业的诚信自律、规范企业的经营行为,也便于与国际组织及
各国相关组织的联系和交流。建议列入开展食品安全知识宣传教育工作,加强舆论监督和群众参与的条款,如对食品企业生产人员和服务人员的卫生安全培训,提高公众的食
品安全和自我保护意识等。其目的是使行政执法部门、社会团体、食品企业和相关人员、消费者都来保障食品安全,以体现社会治理的理念。
      (八)建议在《食品安全法》中列入建设食品安全信用体系的条款,对不安全食品的认定、停止流通、有效利用和销毁作出相应规定。建议列入食品质量安全承诺和建立不安
全食品召回制度的条款,推进食品放心工程向纵深发展。
      (九)在《食品安全法》法律责任一章中,建议对食品违法犯罪行为加大惩戒力度,要彻底剥夺违法犯罪分子再次犯罪的条件和能力。早在唐朝,《唐律》中就规定:“脯肉有
毒速焚之,违者杖九十;若故与人食……致死者,绞。”制售有毒有害食品者的利润已超过了马克思所说的“敢于冒上绞刑架风险的300 %。”所以必须提高违法犯罪行为的风险
成本,让违法犯罪分子付出极大代价。例如,可对违反《食品安全法》的单位和个人视情节轻重给以行政、民事和刑事处罚。对一般违反《食品安全法》的企业法人(代表) ,处以
2 万—20 万元的罚款,记入管理部门的企业档案,没收和销毁产品(由此产生的费用由所有者承担) ,责令停产整顿,承担受害者的赔偿,以至吊销食品生产许可证或营业执照,并
及时向社会公告,三年内不再受理其复业申请①。对生产有毒有害食品者应给以罚款25 万—150 万元的处罚或没收资产,判处10 年及10 年以上有期徒刑或两种惩罚并处②。对造成消费者死亡的重大食品安全事故,应判处罪犯死刑,再不能“吃死了人不偿命”。因执法主体或执法人员的不作为或徇私枉法造成责任事故,要实行责任倒查追究制度,严肃处理。
      (十)在最后一章附则建议列入本法中有关食品和食品安全用语的含义、实施日期。只有制定好《食品安全法》及其配套法规,我们才能将食品安全纳入法制管理的轨道。中国的食品安全任重而道远。我们呼吁加快《食品安全法》的立法进程,并期待着科学合理、行之有效、严密完整的《食品安全法》早日面世。
   

注释:
①按照国际惯例,只要被发现一次严重的食品违法犯罪行为,该企业将被永远逐出本行业。
②韩国对违反《食品卫生法》者的罚款是1 亿—3 亿韩元(约合70 万—210 万元人民币) ;英国对违法的餐馆、超市和食品批发市场的罚款一般是2 万英镑(约22 万元人民币) 。
参考文献:
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[10] 庄无忌.各国食品和饲料中农药兽药残留量限量大全[M].北京:中国工商出版社,1995.
[11] 农产品质量安全立法[N].农民日报,2004 - 04 - 29.
[12] 中国轻工业上海设计院译. FDA 食品法规〓2001 版[M].北京:中国轻工业出版社,2003.6.
[13] 国家质量监督检验检疫总局译.韩国食品安全法规与标准译编[M].北京:中国工商出版社,2004.3.
[14] 土库曼斯坦食品质量和安全法〓2003[ EB/ OL].中国食品商务网———食品资讯,2004 - 05 - 05.

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