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运用信息路径促进食品安全社会共治
来源:本站原创 作者:应飞虎 日期:2014年11月27日

 我国的食品安全法律已形成较为完善的体系。在法律规定相对完备的情形下,促进法律的有效实施才是关键。从最近10年国务院政府工作报告(2004-2013)中关于食品安全的简短表达中,我们可以获取两个关键词:开展专项整治、改革监管体制。亦即,专项整治的开展和监管体制的完善是近十年来,政府尤其是中央政府实施食品安全法律的主要工作。这究竟在多大程度上可以改善我国的食品安全状况?多年来,全国和各地方的食品安全专项整治似乎成为常态,在百度中输入“食品安全专项整治”竟能搜到9680000个文档。各地每次展开的食品安全专项整治行动总能取得较好效果,事实上,不断的专项整治的背后是食品安全长效机制的缺失。至于监控体制的问题,在我国确有需要完善之处。鉴于“几个部门管不了一头猪,十几个部门管不了一桌菜”,较早时候就有学者建议整合监管资源,理顺食品安全的管理体制,明确由一个部门对食品安全进行监管并承担责任。监管体制在我国食品安全法律实施中,是一个重要问题,但不是根本性问题,它的重要性被过度夸大,而如何通过监管发挥法律的威慑力问题,却较被忽视。事实上,多头监管的问题,并非食品安全问题的根本。如在美国,对鸡蛋的监管就非常复杂。带壳鸡蛋由食品药品监督管理局(FDA)监管,但农业部食品安全检验局(FSIS)要监管用于销售的鸡蛋盒的标示及其中鸡蛋的储存温度;农业部的农产品营销局(AMS)提供非强制性的鸡蛋分级服务;农业部的动植物健康检验局(APHIS)负责监管产蛋母鸡不患有沙门氏菌;所有鸡饲料由FDA监管,但产蛋设施及附近环境由FSIS监管;所有的鸡蛋产品由农业部FSIS负责监管,鸡蛋广告由联邦贸易委员会(FTC)监管。这种体制并未见得低效率,在美国也没有要改变这种体制的迹象。

在食品安全领域,公权主导的法律实施机制的局限性日渐显现,正因如此,食品安全的社会共治开始被强调。李克强总理在2014年的政府工作报告中指出:“建立从生产加工到流通消费的全程监管机制、社会共治制度和可追溯体系,健全从中央到地方直至基层的食品药品安全监管体制。”《食品安全法(修订草案送审稿)》中新增了食品安全社会共治的内容。与其它法律的执行完全不同,在食品安全执法中,执法机构明显处于弱势地位。违法者使用非法添加物的过程瞬间可以完成,且成本极低;而执法机构发现问题则必须依赖高科技手段,同时也会产生巨额的资源耗费。在我国目前,社会诚信的缺乏,较为严峻的土壤污染情势以及大量小型企业与家庭作坊从事食品生产等因素的存在,加剧了食品安全执法机构的弱势地位。所以,建立食品安全长效监管机制,不仅有赖于食品安全监管体制的完善,发挥公权机关的应有作用,同时也必须发挥社会各方面力量。食品安全的社会共治主要依赖市场机制、法律的私力实施、立法与执法中的公众参与、社会组织等路径与力量,与公权监管一起共同促进食品安全法律的有效实施。在这些社会共治的路径中,信息路径在促进法律实施方面极为有效,其中来自于公权机构的信息有助于消费者作出正确决策,从而通过用脚投票实现食品行业的优胜劣汰;而来自于私人的信息,可以增强公权机构的信息能力,从而强化法律实施,并且对潜在的违法者形成多元威慑。这都能促成食品安全良好秩序的形成。问题的关键在于实践中如何强化公权机构与私人主体之间的信息交流。

政府公开食品安全违法者的信息,其目的在于让民众知晓,使民众能够作出反应,但信息公开与民众知晓之间存在很大距离,目前的制度安排应该更多地考虑如何让民众快速、便捷、无成本地获取这些信息。因此应该考虑多种公开方式和传播媒介,对信息的传播应该考虑现代技术与传统方式相结合,以满足不同群体的需求。虽然社会的力量也会参与到信息的传播中,但信息传播的主要责任主体还是政府,政府不应该把其责任仅仅限于“法律上的公布”。前些年,在实现传统信息传播方式向互联网传播转变后,目前,信息的传播应该重点考虑经由移动互联网的传播。截至20141月,我国移动互联网用户总数达8.38亿户,手机网民规模占总网民数的八成多,手机保持第一大上网终端地位。食品安全信息的传播应该尽快适应这一转变。另外,执法机构的执法信息可能考虑经由网上订阅实现针对性的传播。这是一种成本很低而信息传播绩效很大的路径,在美国一些政府机构的信息传播中非常盛行。具体的操作很简单:民众向执法机构提供E-mail地址,执法机构在对特定信息进行公示的同时,通过登记的E-mail地址发送公示信息。由于主动向执法机构登记E-mail地址要求其发送公示信息的人,肯定对这类消费信息相当关注,他们更有可能以此信息改善其消费决策,也更有可能成为这类信息的口口相传者。

除了直接提供执法信息外,还需要有一种不基于个案的信息提供。由于较多民众对有关食品质量的知识缺乏最基本的了解,因此做出不当决策,消费教育因此成为必要。通过基础性的教育使消费者拥有最基本的消费信息,提升消费者的消费决策能力,从而使一些劣质食品在市场上难以存在。由于农民接受教育的程度相对较低,获取信息的渠道相对较少,这种制度在我国的农村地区尤其必要,但由于消费教育这种工作的成绩和效果并非即时显现,政府和社会对它的重视明显不足。我国《消费者权益保护法》没有明确规定消费教育制度。《食品安全法》第七、八条仅要求食品行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体等主体开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作和公益宣传,没有对消费教育作出一般性规定。因此有必要在法律上明确设定这种制度。有效的消费教育有赖于政府、社会等多种路径,其中,政府必然承担基础性消费教育工作,社会承担知识补漏和最新知识提供的责任。政府应该把消费教育纳入基本国民教育体系,在九年制义务教育的最后一年,以单行本或专题形式,对各类添加剂的应用与可能的危害、农药与化肥对食品的影响、高科技(如转基因产品)对食品安全的影响等展开普及性教育。在大学教育中可以以《消费知识》或《现代社会与消费》的单行本方式出现。法律还应该激励消费者组织、媒体、企业、社区等各类主体主动开展多种形式的消费教育。

除了政府提供信息以增强消费者的决策能力外,私人主体的信息优势也是必须予以考虑的,有奖举报制度就是私人主体向执法机构提供信息的制度,在食品安全社会共治的制度中,它占有重要地位。在执法机构获取违法信息存在执法资源、执法技术等障碍的情形下,让绝大多数的知情者说出真相,不仅可以使执法机构获得充分的执法信息,还会增加潜在违法者的防御成本,从而遏制违法行为。近年来,全国各地在国务院食品安全办公室颁布的《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》的基础上,建立或完善了食品安全有奖举报制度,但这些制度总体效果不理想。20147月,上海福喜食品有限公司被曝大量使用过期变质肉类原料生产加工食品,虽然违法行为存在多年,但有奖举报制度还是没能让众多知情者向政府说出真相。其主要原因在于各地立法者在制度设计中过度满足执法者的单方需求,忽视举报者的需求。因此为应该摒弃过度重视执法者单方需求的做法,在评估信息对法律实施绩效的基础上,也充分考虑举报者的需求,构建食品领域有奖举报制度。第一,在奖金设定时,不应简单化处理,应在充分估量信息收益的基础上根据举报人的贡献大小设定。除了考虑货值外,还需要充分考虑违法者的损害能力、执法者的查处能力及执法成本等多个因素。如在食品质量检测存在技术障碍和资源障碍的行业或区域,可在幅度内确定较高的奖励比例,从而产生相对更高的奖金。第二,在奖金发放程序的启动时间上,从促使知情者举报的角度,只要举报者提供的信息的真实性得到确认,奖励程序就应该启动。第三,在奖金的领取期限上,由于奖金基于信息交易而产生,信息提供者向公权机构提供有价值的信息之后,他们之间存在公法上的债权债务关系。一般的私法之债的诉讼时效都长达1-2年,而对有奖举报制度设定1-3个月的领奖期限,明显过短。建议把奖金的领取期限设定为1年甚至更长。第四,应设定详尽、严格的保密程序。保密工作的好坏首先有赖于科学的、详尽的程序。各地的举报奖励办法的制度层级很低,这也决定了它们必须具有很强的可操作性。由于食品安全领域的举报从最初的受理到案件的查处,再到奖金的发放,会涉及到信息受理、案件查处、奖金批准及财政等多个部门,整个过程有较多人员可以接触到举报人的身份信息,因此保密程序的设定除了要进行多方面的权衡和兼顾,还须注重各种细节,在如何让尽可能少的人接触到举报人身份信息这方面,必须作出详尽限定。第五,匿名举报不应被禁止。对事实清楚或容易查证的举报信息,没有必要强制性地要求实名举报。在保密工作存在较多问题或民众对保密工作存在误解的情形下,匿名举报更应该被鼓励。只要在奖金的支付环节,能够确认举报者的身份,或能够正常支付,任何形式的举报都应该被纳入奖励的范围。第六,是否现场协助不应成为决定奖金的重要标准。目前食品安全执法机构在实施法律的过程中的最大困境是执法信息不足,有奖举报制度的设计因此更应该从如何激励获取质好量多的信息着手而展开,在促进信息交易功能之外扩展有奖举报制度的其它功能时应该尤其谨慎。建议不把是否到现场协助参与打击违法活动作为奖金高低的关键依据。第七,举报者的身份信息在任何情形下都不应公开。举报者的身份信息是一种可能会影响公共利益的个人信息。立法者应该全面考虑公开举报者身份信息对举报制度可能带来的近期和远期后果,规定即使经举报者本人同意,其身份信息也不能公开。

                                                       

                                                     应飞虎 (深圳大学规制与公共政策研究中心主任、教授)

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