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管治、共治与法治:实现食品安全社会共治有多远?
来源:本站原创 作者:王伟国 日期:2014年11月27日

中国法学会食品安全法治研究中心副主任、法学博士 王伟国

 

社会共治是此次《食品安全法》修法新增的一个重要原则,也是一个宣传亮点。社会共治如此突显,至少有四方面因素使然:

一是,现阶段食品企业呈现数量多、规模小、分布散、集约化程度低的样态。据权威统计,截止2013年底,我国食品生产企业13万余家,食品添加剂生产企业大约3000家,保健食品生产企业2000多家,食品流通企业810余万家,餐饮服务企业260余万家,共约1000余万家。这并不包括难以计数的食品生产加工小作坊、食品摊贩、小餐饮等食品生产经营者。初级农产品方面,则更为分散。种植、养殖环节主要靠2亿多农、牧、渔民散户生产。其中,仅养猪户就有6700多万户,是美国7万户的近1000倍;规模在500头以上养殖户提供的生猪出栏量仅占全国的31.5%,而美国的这一比例为96.6%。受生态环境水平、产业发展水平、企业管理水平、诚信建设状况等因素制约,食品安全基础薄弱的状况仍未根本转变,西方国家在不同时期渐次出现的食品安全问题在我国“扎堆”出现。在此情况下,指望企业作为“第一责任者”来确保食品安全,简直是一种奢望。且不说数量众多的小散企业和食品加工者,就是颇具规模的大型食品生产企业,在履行企业社会责任与追逐利润之间,也难保不选择后者。六年前的三鹿奶粉事件主角三鹿集团、今年的福喜事件主角福喜公司,哪个不是在业内大名鼎鼎的“龙头老大”?

二是,我国食品安全监管能力明显不足,短期内基层监管能力也难有明显起色。客观地说,自《食品安全法》实施以来,各级政府为加强食品安全监管付出了巨大努力,食品安全治理也取得了显著成效,大规模食物中毒或人身伤亡的食品安全事故明显减少。实际工作中监管部门主动发现的问题数量并不少,但大多数重大食品安全事故常常是媒体率先“爆料”,这难免给人以食品安全监管部门扮演“消防队”角色的强烈印象。现阶段,食品安全事件主要集中在基层,但监管人力和设备却主要集中在省、市层面,全国80%以上的县乡镇没有专职人员和机构负责食品安全监管。根据我国乡、镇和街道平均人口规模差异和分殊化的经济社会发展水平,按其分别需要3名、4名和5名监管人员进行保守计算,全国共需增加约15.5万名基层监管人员。如此庞大的监管队伍,不可能全靠新招聘公务员解决。其实,人员数量倒在其次,监管者自身的业务能力提升到位才是更加艰巨的任务。自《食品安全法》实施以来,监管队伍力量薄弱,监管技术支撑不足,监管手段相对滞后,加之监管体制机制约束,监管能力不足的状况并没有得到有效改善。尤其不容忽视的是,即便2013年监管体制进行了重大调整,这种局面在短期内也难有明显改观。《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》(国发〔201318号)本来明确要求“省、市、县三级食品药品监督管理机构改革工作,原则上分别于2013年上半年、9月底和年底前完成。”但时至今日,部分地区特别是县级改革仍没有全部完成。今年926日,国务院副总理汪洋在北京调研食品药品监管工作时就强调,要不折不扣地贯彻落实好党中央、国务院的决策部署,抓紧完成地方食品药品监管体制改革,充实监管力量,提升监管能力,加强监管工作,有效保障人民群众“舌尖上的安全”。

三是,世界范围社会管理系统理论认识深化。作为公共管理理论和实践中的一个新范畴、新机制,美国著名经济学家艾利诺·奥斯特若姆在实证研究中发现:社会系统的运作除了公共权力、私人权力之外,还有一种权力——社会权力。这种权力是采用分享、共治的方式运作的。她将这种介于公权力和私权力之间的社会权力运作机制称为“共治”。无独有偶,我国的法学理论研究者借助国外研究文献考证后指出:“在经济转型国家中,最成功的往往是社会嵌入最紧密的国家。在范围更大的西方国家里,国家与社会、公与私之间已没有明确的分界,公民参与有助于加强国家力量,国家制度可建立一个促进公民参与的环境,二者互为条件。因此,最重要的是通过一定的制度安排将国家嵌入社会,使公众参与公共事务,实现国家与社会的共治。”在当代中国,“国家在社会中”也是十分必要的。(参见江必新、王红霞:《法治社会建设论纲》,载《中国社会科学》2014年第1期)面对极端复杂的食品安全状况和极其有限的管治能力,强调食品安全的社会共治,既理所当然,也势在必行。诚如知名风险交流专家钟凯所言,现在提出社会共治并非否定之前的企业、政府这两大责任主体,而是鼓励食品安全各利益相关方在更加平等的基础上参与食品安全治理,这也是全球通行的科学管理理念。

四是,十八大以来党和政府对社会共治提出了明确要求。党的十八大报告明确提出:“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制,加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”2014年的政府工作报告更是明确提出:“建立从生产加工到流通消费的全过程监管机制、社会共治制度和可追溯体系,健全从中央到地方直至基层的食品药品安全监管体制。”显然,社会体制改革充分体现了发挥和依靠多元社会力量共同治理社会的理念,其要义就是变“管治”为“共治”。

近年来,常听人争论:食品安全到底是生产出来的还是监管出来的?其潜台词无非是说,如果发生了食品安全事故,到底要怪罪企业还是监管者。这本是不应有争议的问题,但竟然折腾成了类似“是先有鸡还是先有蛋”的问题。同时,这充分暴露了现阶段主要依赖企业自律和监管者管治的治理机制是非常脆弱的,也真实反映了我国食品产业情况复杂与食品监管能力不足的现实矛盾。以上四方面的因素充分表明,从传统管治走向社会共治是食品安全治理的必然选择。而起好步、转好身、走好路,“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”是根本保障。党的十八届三中全会关于全面深化改革总目标提出了推进国家治理现代化,这被称为中国的“第五个现代化”。而推进国家治理体系和治理能力现代化,核心就是要推进国家治理法治化。十八届四中全会对全面推进依法治国作出的重要战略部署也充分表明,法治是实现食品安全社会共治的根本之道。

“问渠哪得清如许,为有源头活水来。”有力推进、有效实现法治,有赖源头的两股清澈活水:一是人们对法治的信仰,可谓内在的“心源”;二是立法科学形成良法,可谓外在的“法源”。正如习近平同志所指出:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”这一论述不仅鞭辟入里,更发人深省。当前,《食品安全法》正在修订中,食品安全社会共治已经作为一项重要原则写入食品安全法修订草案中。然而,仔细审视法律修订草案的文本,我们感到,在食品安全社会共治这一问题上,修订草案的起草者们流露出某种“纠结”的心态。

尽管“修订草案”提出了社会共治,但是字里行间给人的印象是:“表面开放实质管控的矛盾心态、总则攻势分则守势的背反现象”。那么,切实体现社会共治理念的举措该是什么呢?国家食品药品监督管理总局法制司徐景和司长的阐释给出了极其明晰的解答:食品安全社会治理的理念需要有效的制度机制加以深化。一是建立风险交流制度。食品安全监督管理部门、食品安全风险评估机构应当按照科学、客观、公开的原则,组织食品企业、行业协会、检验机构、新闻媒体、消费者等开展食品安全风险交流,分析食品安全问题产生的原因,研究解决问题的对策。二是建立多元参与机制。食品行业协会、消费者协会等,可以积极参与食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全公益宣传、食品安全社会监督等工作。三是建立社会评价机制。食品安全行业协会、专业机构可以参与食品安全评价、考核、培训等工作。以上这些举措,特别是前两点,“修订草案”体现得相当不够,甚至相较于“送审稿”呈现出较大的退步。比如,对风险交流制度进行了极其弱化的处理,只保留了二十四条现有的表述,如同一朵羞答答的玫瑰静悄悄地开着。本来,共治的前提是共识,而共识的形成主要靠风险交流。特别是,我国实践中存在舆论误导与风险交流不足并存的局面,导致公众一方面高度关注食品安全问题到了“神经过敏”的地步,另一方面对相关食品安全的认知又极为有限。对于社会共治起着桥梁与纽带作用的风险交流制度,必须摆在更加突显的位置、增加更加具体的规定,使之如鲜花怒放般,从而切实体现实行社会共治的诚意。

食品安全法治的实现不仅要有能够充分代表社会各方利益的执政者,还要有充分代表各方利益的立法者。食品安全法的修订草案对食品安全社会共治的理念体现得还很不到位,这让我们不得不置疑立法起草者的诚意。我们不禁要问:真正实现食品安全社会共治,究竟还有多远?

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