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立法理念与制度体现:环保法修订对食品安全社会共治的启示
来源:本站原创 作者:姚国艳 日期:2014年11月27日

姚国艳

(中国法学会食品安全法治研究中心专职研究员,法学博士后)

 

食品安全治理和生态环境保护都关系民生福祉、经济发展与社会和谐,同时也是当今时代的两大世界性难题,单靠政府监管难以奏效,惟有建立起企业负责、政府监管、行业自律、部门协同、社会参与、媒体监督、法制保障的社会共治格局,才可能有效破解。2013年,我国启动了修改《食品安全法》的立法程序,目前已经全国人大常委会初次审议通过了《食品安全法(修订草案)》(以下简称“修订草案”),其中明确将社会共治作为一项原则予以规定。但相较于同时期启动并刚刚修订完毕的《环境保护法》(以下简称“环保法”),“修订草案”在具体制度设计方面体现得还很不到位,亟待进一步完善。

一、食品安全社会共治:鲜明的理念与保守的制度体现

全国人大常委会办公厅就修订草案向全社会公开征集意见时,同时公布了《关于<中华人民共和国食品安全法(修订草案)>的说明》(以下简称“修订说明”)。根据修订说明,食品安全社会共治主要体现在三个方面,即规定食品安全有奖举报制度,规范食品安全信息发布制度,增设食品安全责任保险制度。与之前国务院法制办公布的《食品安全法(修订草案送审稿)》(以下简称“送审稿”)相比,修订草案在这三方面的具体制度设计不仅保守,甚至有某种程度的倒退。

食品安全有奖举报制度并非修订草案创设的新制度。早在2011年,国务院食安委就公布了《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》。但由于各地规定的奖金数额偏低,难以真正形成对举报人的吸引力,加之既要求举报人实名举报,又缺乏对举报人的有效保护机制,造成很多人不敢或不愿举报。最终导致这一制度在各地的实践效果非常不理想,实际兑现的食品安全有奖举报数量很少。修订草案只是将2011年国务院食安委的指导意见上升到了统一的国家法律的层面,在举报方式、奖励金额和举报人的保护方面仍然没有实质性的落实机制。

在食品安全信息发布方面,修订草案主要是根据国务院机构调整方案,将食品安全风险评估信息之外的其他食品安全信息调整由各级食品药品监督管理部门发布。此外还规定,未经授权不得发布依法应当由食品药品监督管理等部门公布的食品安全信息,这显然有悖于社会共治理念。因为这意味着食品安全信息仍然由监管部门单方面把控,如果监管部门不主动公布应当由其公布的食品安全信息、又不授权其他主体公布的话,那么包括新闻媒体在内的其他主体不得公布,否则其他主体的公布行为是违法的,而监管部门却不需要对其不作为承担任何责任。

针对修订说明中将食品安全责任保险制度作为食品安全社会共治的举措和体现,不少人感到匪夷所思。当然,如果从建立这一制度将会有利于保障食品企业实际履行食品侵权责任这个角度来理解的话,似乎是可以将其作为社会共治的一种体现的。但是,如果从这个角度来理解,就应该采用送审稿的规定,要求食品生产经营企业“应当”投保食品安全强制责任保险,而不是弱化为“鼓励”和“支持”投保食品安全强制责任保险。

相当多的专家学者认为,真正切实有效地落实食品安全社会共治的举措应该是建立食品安全利益相关者参与的食品安全风险交流制度。然而,修订草案不仅没有建立完善的风险交流制度和机制,甚至弱化了送审稿中的相关规定。修订草案仅以第24条对风险交流做了极其笼统的规定,使公众完全看不到立法者和监管部门重视公众参与的诚意。而这一条中关于消费者协会有权参与食品安全风险交流的规定,表面上是授权,实际上却有可能将实践中存在的数量不少的名称上并不叫“消费者协会”的消费者组织排除在了食品安全风险交流的范围之外。

    可见,“社会共治”立法理念和工作原则,在修订草案的具体制度设计中并未得到很好地体现,而修订草案第3条中“建立最严格的监督管理制度”的规定,似乎也折射出法律文本虽然提出了社会共治,但立法者在观念上还没有走出“管控”的思维旧式。

{C}二、{C}环境保护社会共治:明确的理念与积极的制度回应

修订后的环保法规定,环境保护坚持综合治理、公众参与的原则,并以第五章“信息公开和公众参与”对其做了专章规定和落实,具体包括:

第一,建立环境保护信息公开制度。各级环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,要为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利,并建立违法环境信息档案。

第二,建立环境保护公众参与制度。建设单位编制环评报告书时应当征求公众意见,公民、法人和其他组织有权举报污染环境和破坏生态的行为,举报人的相关信息和合法权益依法受到保护。

第三,建立环境保护公益诉讼制度。符合条件的任何社会组织都可以就环境污染、破坏生态、损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。

为保障环境保护社会共治的法律规定能够真正从“纸面上的法”变成“实践中的法”,切实发挥作用,环保法还对环境保护监管部门及其工作人员、以及建设单位实施的违反信息公开和限制公众参与的行为,设定了行政处罚,构成犯罪的,还要依法追究刑事责任。

修订后的环保法基本完成了从监管法向共治法的转型,专章规定的形式反映了立法者对社会共治理念的重视,以及对其实现路径的清晰认识;具体的制度规定既积极回应和体现了共治的理念,又保证了各利益相关者充分享有权利、恰当履行义务。

三、协调与借鉴:食品安全社会共治的完善之策

食品安全法与环保法作为同一时期修订的法律,对于关系国计民生的相同性质的问题,在立法理念和立法技术方面应当协调一致。但是,仅从文本层面就可以发现,基于社会共治这一共同的理念,修订草案的具体制度设计明显落后于环保法,有些方面甚至与社会共治理念背道而驰。在同样的国情和法律体系下,恐怕很难用立法技术、立法能力、立法水平的差异来解释修订草案的不尽人意,这也就难怪有些公众将产生这种差异的根本原因归咎于立法部门的主观意识了。所幸的是,修订草案仍在审读之中,还有进一步完善的可能。修订草案应当积极借鉴环保法的经验,从有效落实社会共治的角度,进一步完善相关制度设计,尤其是要完善信息公开、有奖举报、风险交流制度,探索建立食品安全黑名单制度。

加大食品安全信息公开的范围。落实社会共治,就需要清晰界定日常监管信息、风险警示信息、重大食品安全信息的界限,合理设定各级食品安全监管部门的食品安全信息发布权限和程序。还要逐步公开食品安全风险监测评估数据以及食品安全标准制定过程中的专家信息披露、会议纪要、对行业协会、消费者组织意见采纳与不采纳情况等实质性食品安全信息,以数据的公开和过程的透明回应公众的质疑,满足公众的知情权。另外,还应当建立故意隐瞒食品安全信息的惩戒机制,促使监管部门恰当履行公开食品安全信息的义务。

完善食品安全有奖举报制度。要使上升到法律层面的食品安全有奖举报制度能够真正发挥作用,激励社会公众积极参与食品安全治理,就必须有效解决影响这一制度发挥作用的制约因素。建议建立食品安全有奖举报平台,建立举报人匿名举报和匿名领取奖金的机制;按食品安全违法货值的20-30%给举报人发放奖金;建立完善的举报人保护体系和机制,确保举报人的人身、财产以及个人信息的安全。

强化食品安全风险交流制度。风险交流是食品安全治理的重要手段和社会共治的最重要途径,对增强公众的食品安全知识、化解公众对食品安全监管部门的误解,都具有非常重要的意义。建议在明确规定“国家建立食品安全风险交流制度”的同时,扩大食品安全风险交流的范围,并具体规定风险交流的程序、机制、方式和交流结果的使用等内容,尤其要促进形成监管部门与媒体之间的良性互动关系,使风险交流制度切实发挥作用。

建立食品安全黑名单制度。目前,以罚款为主的食品安全违法处罚方式对违法行为人的震慑作用并不明显,行为人的违法信息并不为社会公众所知晓,完全有可能在缴纳完罚款后继续实施违法生产经营活动。因此,有必要借鉴环保法建立违法环境信息档案的做法,加强食品生产经营违法处罚的信息公开,建立食品安全违法企业黑名单制度、食品安全违法信息公示制度或食品安全生产经营者信用档案制度,对于有重大违法行为的食品生产经营企业及其法定代表人、主要责任人,取消或严格限制其继续从事食品生产经营的资格,从而强化食品生产经营者的责任意识和共治理念。

此外,还应当将食品安全知识纳入国民教育,赋予各级消费者组织食品安全公益诉讼主体资格,切实增加全社会的食品安全知识,提高全社会参与食品安全社会共治的意识和能力。

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