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食品安全社会共治的路径分析——以食品安全法修订为视角
来源:本站原创 作者:丁冬 日期:2014年11月27日

丁冬[1]

 

面对复杂的食品行业业态和严峻的监管形势,201365日汪洋副总理在《全国食品药品安全和监管体制改革工作电视电话会议上的讲话》中首次提出食品药品安全保障需要“构建社会共治格局”。自此,“社会共治”成为食品药品安全领域的热词。其后,由国家食品药品监管总局牵头起草的《食品安全法》(修订送审稿)也明确将“社会共治”列为食品安全监管工作的基本原则之一。食品安全社会共治是高层为有效解决食品安全问题而提出的新理念,反映出新一轮行政体制改革和政府职能转变背景下,政府在食品安全领域“简政放权”和“培育社会主体活力”的努力和尝试。然而,目前有关食品安全社会共治的论述主要停留在表达而非实践的层面,社会共治的概念、内涵模糊不清,实现社会共治的前提、路径也缺乏统一认识。在食品安全法修订过程中如何以具体的条文妥适地提现社会共治的理念,也值得思量。

一、食品安全社会共治的基本内涵

社会共治一词,目前并无统一的认识和界定。从字面理解,即社会共同治理的意思。在“社会共治”被提出之前,“公众参与”、“社会管理”等词也被用来阐释食品安全管理工作的内容。面对严峻的食品安全形势,世卫在1999年首次提出了“责任分担”的理念,强调保证食品安全需要政府、企业和消费者的合作与参与。类似于社会共治的理念在美国等国家和地区的公共行政过程中也屡被提及。比如2009年奥巴马政府在《透明和开放的政府》中就提出“政府应该是参与性和多方协作的”,认为公众参与有利于提高政府的工作成效,改善政府决策的质量,因而要求政府加强与非营利组织、企业和个人的协作,建立协作效果评估机制。{C}[2]{C}要明确食品安全社会共治的基本内涵,需要辨析两方面的内容:

第一,要明确社会共治与既往提及的公众参与、多方协作、社会管理等概念的联系与区别。

从内涵上讲,既往提及的公众参与、多方协作、社会管理等概念无疑属于社会共治的范畴,也是实现社会共治的重要手段和形式。然而,社会共治绝不仅仅是既往概念的简单语词置换,其内涵要比公众参与等概念更为丰富。两者的显著区别在于,社会共治从理念上更为强调社会相关主体“共同治理”的权利和责任,更加注重相关主体的能动性。相关主体不再仅仅是名义上“参与”和“配合”的他者,而是更加积极主动地为食品安全保障贡献智慧和资源。立足更宏大的视野,如前所述,社会共治的提出实际上反映出现代行政发展轨迹下政府“简政放权,有所为有所不为”的趋向。

第二,要明晰社会共治的主体范围,准确认识和把握政府和企业的角色定位。

无论是从法律视野,具体实践,还是从域外经验观察。政府监管部门和食品生产经营主体都是食品安全的当然责任人,可以说食品安全既是监管出来的,也是生产出来的。食品生产经营者的基本责任就是确保食品的安全,而政府监管部门则应通过设定标准、加强风险监测防控、建立检查、监控、处罚制度督促其履行职责。因此,可以明确地说,政府监管部门、食品生产经营者并不是社会共治的主体。这种认识不仅是当下中国食品安全行政中的题中之义,欧美国家也同样坚持这样的认识。比如德国联邦消费者保护与食品安全局就指出,在德国境内生产和销售食品虽然不需要取得专门许可,但食品的生产者、进口商、运输者、零售商等相关主体必须确保其生产经营的食品同时符合对人体无害和符合法定标准两项要求,监管部门则通过监测、检查、风险识别等手段强化食品安全监管。

因此,食品安全社会共治强调地是政府和食品生产经营主体之外的消费者、消费者保护组织、行业协会、专家学者、商业保险机构等其他社会主体在食品安全保障方面的权利与责任;强调地是这些主体在化解政府监管部门始终面临的“市场无限性和监管资源有限性”这对难题方面的积极作用。

二、食品安全社会共治的可能主体与途径

基于现行食品安全法以及2013年立法修订过程中的认知,食品安全社会共治的主体包括但不限于行业协会、公共媒体、消费者、消费者权益保护组织、专家学者、商业保险机构等主体。2013年,我们在修订食品安全法过程中,也曾就如何将主要是理念表达的社会共治具体而微地浓缩为法言法语,形成制度化、法律化的安排做过一些探讨。比如力图构建食品安全国民素质教育制度、在食品安全标准制修订过程中增强消费者协会、食品行业协会的代表、建立食品安全责任保险制度等等。这些思考和常识是有益的,但是我个人感觉还不太够。考虑到立法的严肃性和法律的权威性,食品安全法不可能也不应该陷入“三年一小修、五年一大修”的泥沼,因此有必要在这次修订中做一些原则性、前瞻性的制度设计、法条设置,为因应不断变化的实践提供法律基础。

比如,在消费者投诉举报方面,除了明确消费者的投诉举报权外,也应该明确消费者不得因投诉举报行为遭受打击报复、举报人隐私保密等确有必要的条文,甚至可以规定内部举报人制度。这些制度不仅有现实需要,也有域外经验的支撑。欧美等国普遍制定的吹口哨人保护法》(the Whistleblower Protection Act),就是典型例证。在消费者协会的作用方面,新修订的民事诉讼法比较原则地规定了公益诉讼制度,为后续的立法提供了可能性。食品安全法修订过程中,如果能够将消费者协会等团体的公益诉讼资格进行明确,无疑是社会共治的重大突破。再比如,在建立食品安全风险分担机制方面,立法修订稿中写入了强制责任保险制度。这一制度的建构在听取其他部门意见时,实际上是有不同声音的。客观而论,实施这一制度带来的成本的估算还不是特别充分。但是,责任保险制度确实是有效的风险分担、责任代位的有效途径。食品安全强制责任保险要不要全面铺开,还是选择重点领域和行业实施,都可以再研究。但不能否认这一制度的积极作用。除此之外,像药害事件救济基金一样,考虑建立食品安全事故基金也是好的方法。那么在立法修订中,如何用原则性的语言为后续的实践操作留下空间就显得尤为必要。再者,如何发挥公共媒体在食品安全中的正确传播、依法监督的作用,也需要在立法中结合风险交流、信息公开制度等一并考虑。

食品安全社会共治的主体范围可以说是开放式,途径也可以是多样的。之所以在前面首先花较大的篇幅分析食品安全社会共治的内涵,其主要目的就在于提醒立法者注意,对于社会共治的制度安排要打破传统的公众参与、社会管理的思维束缚,打开思路,大胆设计,详细论证,科学立法。

三、食品安全社会共治面临的困境和挑战

食品安全社会共治在立法修订过程中的妥适表达,固然受到立法者立法思维的限制,更受制于相邻制度安排的合理性、科学性。

第一,食品安全社会共治的全新意涵亟待形成共识。如前所述,食品安全社会共治概念的提出,绝不是简单的新瓶装旧酒的包装。相反,社会共治更加强调行业协会、媒体、消费者、社会团体等各类社会主体的“能动”作用和“主体作用”。但目前,无论在理念表达还是实践安排中,对这一概念尚有待形成普遍共识。许多地方简单地把以前的做法套上社会共治的概念,但未在实质上正确认识社会共治新意涵下食品安全管理应有的新制度新做法。

第二,社会主体发育不健全制约社会共治效能。受我国政治传统中长期以来大政府小社会的影响,包括行业协会、消费者团体、消费者在内的各类社会主体发育程度参差不齐。比如,行业协会存在的政府依赖性强、行政色彩浓厚等问题,消费者自身缺乏必要的食品安全知识和信息等,都反映出社会共治的构建是一个积跬步方可至千里的缓慢过程。

第三,信息公开和风险交流不通畅影响社会共治的实践管道。虽然食品安全信息属于“与民众切身利益相关”、“需要社会各界广泛知晓”的事项,也对食品安全信息公开的内容做了规定。但实践中,不管是食品安全风险监测的数据、食品安全监督抽检的数据还是食品安全事件的情况、食品安全标准制定的过程信息,各地监管部门公开的力度、途径各不相同。{C}[3]{C}典型的比如2013年发生的镉超标大米事件,食品药品监管部门 “挤牙膏”式的信息发布就饱受批评。在这样的情况下,无法有效获取食品安全相关信息的其他社会主体,如何进入社会共治的格局,发挥各自的作用就值得反思。

史蒂芬·布雷耶在论述政府规制风险时,曾准确地指出,社会“对公共机构的信任,不仅源自政府的透明度,对相关利益团体的回应,还源自这些公共机构能够把困难的工作做好”。诚哉斯言,食品安全社会共治的构建,不仅有赖于公开透明的政府信息和及时回应民生的服务行政,更有赖于在食品安全管理过程中,各类主体各负其责,各安本分的通力合作。



[1]{C} 丁冬,男,山东淄博人,法学硕士,现供职于上海市第一中级人民法院。曾任职于上海市食品药品监管系统,2013年在国家食品药品监管总局法制司工作,全面参与了《食品安全法》修订工作。主要研究兴趣:食品药品安全的公共治理、司法制度等。

 

 

[2]{C} 参见涂子沛:《大数据》,广西师范大学出版社2013年版,第10页。

[3]{C} 参见丁冬:《食品安全信息公开的现实、问题及其改进——从广州镉超标米事件谈起》,载《人大法律评论》2013年第2期。

 

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