当前位置:中国食品安全法治网 >> 食品安全风险交流 >> 文献数据 >> 浏览文章
中国食品安全监管的未来之路——政府和企业的恋爱
来源:本站原创 作者:Kai Kottenstede 日期:2014年11月27日

Kai Kottenstede(高德凯)*

肖平辉** 翻译

 

“食品安全监管是公共部门和私营企业共同的责任”。这是奈梅亨大学(Radboud University Nijmegen)食品安全专家特迪·海文革(Tetty Havinga)和保罗·维尔布鲁根(Paul Verbruggen)给世人传递的理念。如今这个理念也漂洋过海到了中国。著名的食品安全专家、中国工程院院士陈君石曾在2013年中国国际食品安全与质量监管会议指出:单靠政府是不能保证食品安全的,因为食品是商家生产出来的。

食品安全不仅仅是政府的事情

政府监管往往是事后的,它也只能靠检测已经生产出来的食品。这也给各国政府更新监管政策带来巨大挑战。尤其在中国,大量进口食品正解构着中国人的饮食习惯。比如奶制品人均消费量在2002年到2007年间增长了四倍。这也使得法律法规的数量也跟着成倍的增长,比如以前也许没有的产品、配料、包装和生产流程的规制,现在因为新出现了。在这种情况下,企业成为确保市场上食品安全的第一守门员。他们也有动力来调整自己的安全措施,并且可以更快地做出反应。随着食品市场的全球化,进口不安全食品的风险也随之增加。政府在进口食品安全监管上显得更加力不从心。因为主权因素,食品进口国政府无从对进口食品在生产地国的生产过程进行监管。中国的进口食品近年来猛增,食品进口从1990年的46亿美元飙升到2011年的755亿美元。在这种情况下,片面的强调政府监管而忽视社会共治的结果是:食品安全跌入“事后反应型”而非“事前预防型”的模式。

可喜的是,我发现中国已经意识到了这个问题,食品安全是全社会的共治问题已成为一种共识。我注意到中国政府正在修改《食品安全法》并首次将社会共治这个理念写入修改草案。

食品安全社会共治欧洲经验:民间标准的崛起

上世纪九十年代起源于欧洲、席卷世界的疯牛病丑闻也开启了欧洲食品安全监管模式改革的大门。在交了学费后,让企业来承担食品安全的首要责任成为欧洲人的共识。2002年欧盟通过了《通用食品法》将食品安全责任重新分配。食品企业对食品安全负有首要责任,而政府则须监管经营者是否合规经营。这种来自欧洲的食品安全责任分担监管机制提高了食品安全监管的有效性。

由于责任被重新设定,食品企业,特别是大型零售商为了尽可能规避法律责任而建立了自己的食品安全质量标准体系。企业自定食品安全民间标准,迅速成为欧洲食品安全治理的主要特征。在欧洲各大超市,75%到99%的食品都通过了非政府第三方民间标准的认证。

与政府制定的标准相似,第三方食品安全民间标准也包括了一整套技术规范,但民间标准不具有法律约束力。民间标准是食品供应链中买卖双方通过契约拟定的标准。比如超市会要求他们的供应商满足这些标准,否则,他们不会从该供应商处采购。这样一来,超市就可以达到规范其供应商进行标准化生产的目的。而供应商则通过获得认证来证明其食品符合相关标准。认证需要经过严格的程序,并且认证结果有使用时间限制。大都数的一揽子民间标准会引入第三方认证。这些第三方往往有强大的技术实力,有专业的实验室。对第三方认证机构而言,他们也具有保证公正性和专业性的动力,因为只有公正和专业,他们才能建立行业权威,从而吸引更多的客户来使用他们的服务。

越来越多的欧洲民间标准在世界食品市场广为应用。比如1997年由欧洲零售商建立起来的GlobalGAP(全球良好农业操作认证)现在已成为全球农业生产标准的领导者。现在全球有来自113个国家的大约13万的生产者获得此项认证。又比如英国零售商协会( British Retail Consortium) 1998年推出英国零售商协会食品技术标准(BRC Food Technical Standard)现在也风靡全球,全世界共有超过21000个食品制造商获得了这个认证。 2002年,德国和法国的零售商建立了国际食品标准(IFS)。在2010年,全球范围内有超过11,000 个食品生产厂家获得了IFS认证。另一个重要的民间标准是由总部设在荷兰的食品安全认证基金会(Foundation for Food Safety Certification)运作的FS22000。在世界范围内,超过9000多家食品生产商通过了FS22000认证。在美国,安全质量食品(SQF)标准起着重要的作用,其最初成型于澳大利亚,2003年之后美国的食品市场营销协会(Food Marketing Institute)把这个标准收入旗下并把它作为抗衡欧洲民间标准的旗帜。

民间食品安全标准雨后春笋般的出现也导致了如学者斯宾塞·汉森(Spencer Henson)犀利指出的“标准的冗余”现象。然而,食品企业率先想出了一个应对这一挑战的策略。2000年,从初级生产者到零售商,食品供应链上的利益相关者一起发起了全球食品安全倡议(GFSI)。该倡议建立了一个食品标准的互换互认机制。公司一旦通过了任何一个全球食品安全倡议认可的标准认证,就会被所有其他全球食品安全倡议成员接纳为等同标准。由于民间标准要想在全球食品安全倡议家族中得到互认,首先得被全球食品安全倡议所认可接纳,所以全球食品安全倡议可以通过这个认可的门槛对民间标准施加影响。

研究表明:民间标准有助于确保食品安全。首先,当政府因为预算限制而无法进行食品监管的时候,民间标准的食品安全控制机制可以弥补此种不足。此外,民间检验和控制往往比政府监管更加频繁。研究还表明,民间的食品安全控制往往更有效,原因是生产者和零售商是直接的买卖关系,为了更好的维持双方之间的信任。但民间标准并不能取代政府标准而毋宁是其很好的补充。民间标准的优势在于政府对它们的积极认可。比如欧洲法律规定政府可以根据企业使用民间标准的情况决定对企业的检查频率。在英国,地方食品主管部门的监管是和企业的内控措施捆绑的,监管会根据企业的内控措施来决定具体监管措施。荷兰食品和消费品安全局则已经开发了一个关于如何利用民间标准方案来优化政府执法的系统。例如,如果某生产者的民间标准审计结果不错,则政府会适当减少检查的频率。在加拿大,民营第三方监管正在逐步渗透到整个食品监管体系并成为其中的主要部分。加拿大食品检验局(Canadian Food Inspection Agency)认可的国际民间标准成为食品企业食品安全防控的重要基准。在美国,2011年的《食品安全现代化法案》将使用民间标准进行第三方认证引入食品安全监管。正如美国食品药品监督管理局副局长迈克尔·泰勒(Michael Taylor)先生所提到的那样,第三方认证已成为美国食品安全监管的核心。

政府也以另一种方式影响民间标准,那就是对认证公司的认可。在许多国家,颁发认证证书资质的企业需要得到政府的认可和相应的许可才可以开展认证业务。这样一来,政府实现了对民间标准的控制。

民间标准、第三方认证和中国食品安全的社会共治

现在民间标准下监管也面临不少挑战。企业可以在众多不同的民间标准中选择最宽松的执行标准。民间标准还往往较之于政府制定的食品安全标准更高,这有可能产生一些不必要的成本而这些成本也最终转嫁到消费者身上。这些问题也说明了,在食品安全企业自治之外,还需要政府的监督、干预和调控。

在中国,民间标准及以此为基础的检测对政府监管是一个很好的补充。全球范围内的许多民间标准已经存在于中国,并且正对中国食品市场产生越来越重要的影响。然而,国际上流行的各大认证在中国市场的份额还相对较小。例如,中国大约只有300个农场经过GlobalGAP认证。GlobalGAP组织看到了巨大的增长潜力,正努力拓展其在中国的业务。全球食品安全倡议对中国也有着浓厚的兴趣。

出口食品和商超都只是中国食品市场的一小部分。据欧洲的一项调查显示,欧洲零售商推出民间标准的主要动机是为了维护自己的声誉,保护自己的品牌。但欧洲和中国食品市场的成熟度是有区别的。在欧洲食品市场高度集中,大的商超零售商主导了市场。这种市场结构是民间标准成功的基本土壤。大型连锁零售商如英国的特易购很容易对供应商施加压力,强制其采用民间标准,因为没有供应商能够对抗特易购。中国则相反,食品市场是高度分散的。生产供应商有更多的选择,谈判的筹码也更多。更重要的是,对小生产者而言,实施民间标准往往相对昂贵。这些都限制了中国民间标准的发展。

世界卫生组织高度评价了中国2009年出台的《食品安全法》具有现实意义。而在《食品安全法》修改案中引入社会共治又使得中国的食品安全法更前进了一步,它为中国食品安全治理打开了新的思路,增加了食品安全治理的有效性。另一方面,消费者也是食品安全监管的一支重要的力量。通过用脚投票,他们可以对食品企业的行为产生重要的影响。这样一来,政府、企业和消费者就能够共同承担起提高食品安全的责任,从而达到社会共治。



* Kai Kottenstede(高德凯),有七年的有关食品安全的来自行业、政府和学术研究经验。目前是德国图宾根大学的博士生,主要研究欧洲和中国的食品安全监管。他的研究关注企业如何促进食品安全监管。他还担任德国联邦风险评估研究所(BfR)中国事务总代表。2012年来中国前,他在德国联邦风险评估研究所担任风险交流部主任。

**肖平辉,联合国开发计划署/中国国际扶贫中心项目官员,浙江农林大学非洲农林研究院兼职研究员。曾供职于德国国际合作机构任项目顾问。获南澳大利亚大学博士学位,专攻食品法。

 

返回首页】【发表评论】【告诉好友】【打印此文】【收藏此文】【关闭窗口
黄页 上一篇:食品安全社会共治的路径分析——以食品安全法修订为视角
下一篇:食品安全的公私合作规制
发表评论

 
加入收藏 | 设为首页 | | 关于我们 | 免责声明 | 联系我们 |
网络110
报警服务
中 国
互联网协会
京ICP备
09038275号
不良信息
举报中心
北京网络
行业协会
中国文明网
传播文明