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食品安全的公私合作规制
来源:本站原创 作者:孙娟娟 日期:2014年11月27日

孙娟娟{C}[1]{C}

 

食品安全是所有人共同追求的目标。一直以来,官方规制在食品安全保障中发挥着主要的作用,而传统的方式就是 “命令—控制”:主管部门的作用是决定性的,即通过确立食品安全标准规制食品生产经营者的行为,并对违法行为进行行政或刑事的处罚。但值得注意的是,日益复杂和全球化的食品供应链也要求其在落实监管措施的过程中考虑到与其他利益相关者的合作。其中,“食品生产经营者是食品安全第一责任人”已经成为食品安全规制领域内的共识。事实上,与主管部门相比,食品生产经营者更了解自身的食品生产情况以及这一过程中会出现的风险。因此,私人规制在食品安全保障方面能制定更为具体和更为适宜的规则。此外,在应对全球贸易的挑战方面,私人制定的食品标准也比官方的更具灵活性。尽管食品生产经营者将高水准或差异化的食品质量作为获取比较优势的关键,但由于食品安全事故的多发,不仅主管部门的监管失灵受到质疑,食品生产经营者的经济利益至上也备受指责。因此,当食品安全成为高度关注的内容,私人规制也开始重视食品安全的保障。在这个方面,主要有两种私人规制的模式,包括:一是由食品生产商主导的自我规制,即通过建立内部质量控制体系确保食品安全。另一种是食品零售商主导的“标准—认证—认可”三位一体的模式,即零售商要求供应商通过第三方认证的方式落实由其制定的私人标准。有鉴于此,在实现社会共治的过程中,需要重点考虑的一点就是公私规制共存这一现状,通过主管部门和食品生产经营者的共同工作,构建可行的合作规制。

 

一、官方规制下的食品企业自治

 

作为食品行业快速发展的先锋,企业的自我规制在美国从20世纪60年代开始兴起,其目的就是为了满足企业能够更好的生产出高质量的产品。在这个方面,企业自我规制的模式主要是通过建立内部质量管理体系。就食品行业而言,危害分析和关键控制点体系(HACCP)作为一个科学和系统的体系可以确保从初级生产到最终消费的所有环节的食品安全。因此,该体系被认定为食品安全管理体系。比较而言,传统官方规制却存在着两个不足之处:第一,食品供应链中的异质性使得官方规制难以做出相应的调整。例如,食品供应链中有诸多不同的阶段,而每一个阶段的操作方式又都不同,因此其会产生的健康危害也各不相同。尽管官方规制可以根据风险等级的划分以不同的频率开展检查工作,但是食品生产经营者能够针对自身的特征,通过建立相应的管理体系预防所辖阶段内的风险。第二,私人规制也能更好地弥补官方规制在财政和职能上的不足。例如,公共行政的财政不足使得其无法对数量众多的食品生产和加工环节开展充分、有效的检查。而食品行业的技术更新也极为迅速,相比食品生产经营者可以更快的适应这些变化,官方规制的应对则需要经历一个相对漫长的程序,因此难以及时应对上述环境中新发生的风险。正因为如此,官方规制的改进考虑到了上述食品企业自我规制的优势,明确了食品生产经营者在食品安全保障方面的首要责任。

然而,食品生产经营者的这一工作并不是单纯的自我规制,因为在这一过程中仍需借助主管部门的监管以便确保他们符合食品安全相关的要求,尤其是生产过程中的卫生要求。对于这一在官方规制下开展的企业自治,主管部门和食品生产经营者的合作要求立法和执法方式都做出相应的转变。就立法层面来说,主管部门要发挥战略作用,即通过立法和相关的政策督促企业采取先进的食品卫生管理体系,明确全国范围内可以接受的食品安全风险水平。对此,有必要明确在食品安全保障方面,基本食品法和单行的食品卫生法之间的差别:比较而言,前者的意义在于确立基本的原则和要求,而后者则是为控制生产环节的卫生情况规定具体的操作方式。考虑到现在的卫生管理方式主要是借助HACCP体系,因此有关的卫生规则应该规定的比较灵活,即明确企业自我规制应该达到的安全标准而不是如何到达这一标准的具体方法。对于规制,主管部门根据传统的“命令—控制”方式是开展常规或者随机的现场检查。然而,在适用HACCP体系后,则需要开展食品生产经营者和主管部门的共同规制,即由前者的内部评估和后者的外部评估一同确保安全标准的落实。相对于食品生产者的内部评估,外部的检查既可以由第二方进行,即主管部门根据食品生产经营者的报告进行审计,进而评估食品生产经营者的合法情况。此外,也可以通过第三方进行,而这就涉及到私人提供的认证业务或由官方提供的认证。所谓官方,则是指主管部门通过登记和核实确立有资质开展认证的第三方,进而由第三方的认证确保食品生产经营者符合了法定要求的安全水平,并为其提供相关的官方标识。

 

二、“标准—认证—认可”三位一体的规制

 

随着食品销售终端的集中,食品零售商业已成为食品供应链中新的支配者,其中的一个表现就是他们不仅是诸多私人标准的制定者,同时供应商也无法拒绝落实这些私人标准,因为如果他们不按照上述的要求供应食品将遭受严重的经济制裁,例如失去某一利润丰厚的市场份额。正因为如此,私人标准以及第三方认证对于供应商来说已经具有了实质性的约束力。而这所谓的“标准—认证—认可”三位一体的规制是指:

1)标准:私人标准的兴起有两个主要原因。第一,与公共的食品安全标准相比,私人食品标准更能适应不断变化的食品供应链,尤其是满足消费者对于更为安全更为优质的食品追求。第二,在国际的食品市场上,官方的食品安全标准无法为食品差异化提供发展的空间。事实上,食品安全仅仅只是零售商履行法律要求时所要实现的共同目标,而以食品质量为基础的各类私人标准,如与劳动、环境或动物福利相关的内容才能帮助他们实现产品的差异化和多样性,从而获得比较优势。面对食品私人标准的纷繁复杂,已经有一些全球性的联合行动,以便协调这些私人食品标准,如英国零售商协会制定的标准。

2)认证:认证的本质就是一种合格评估,就涉及的产品、服务、体系提供证实,确保其符合了标准要求,从而使消费者放心从陌生人那里购买食品。比较而言,官方认证可以通过国家信誉确保符合评估的可信度,而第三方认证则是凭借其作为外部机构的独立性,通过评估、评价和认证所声明信息的真实性,并借助认证标志提供公正和客观的认证结果。就食品领域内第三方认证的兴起,食品零售商是主要的推动者,因为认证工作主要由供应商开展,故而可以减少零售商在这一方面的成本支出。此外,通过引入第三方的认证,其就可以相应的减少安全和质量确保的责任,因为一旦发生问题,追要责任在于开展认证的第三方。

3)认可:尽管第三方认证的关键在于其所具有的独立性,但是对审计人员可靠性的质疑再次催生了认可制度,其实质有合格评定机构根据一定的标准通过独立的评价确保相关机构的公正和能力。在这个方面,许多国家都成立了认可机构,包括公共机构、公私合作机构以及私人机构。事实上,国家认可的介入仍旧体现了国家信誉对于私人标准和认证可信度的保障。例如,为了实施新的《食品安全现代法案》,美国对于进口或者在其本土提供的食品要求获得相关的认证或者其他适宜作为证明获得类似许可的保险。作为认证机构,其既可以是食品出口国的机构或者政府代表,也可以是法律上认可的人员或机构。当第三方审计人员必须获得认可机构的认可时,美国食品药品管理局负责对有权进行认可的机构进行登记。如果发现认可机构没有完成要求,其可以撤销上述的登记认可。

作为一种新的立法和执法方式,制定食品标准过程就相当于规则制定,而第三方的认证就是这些规则的执行。相应的,国家的法律服务应通过完善合同、反欺诈等法律以及民事和刑事法律的执行体系,从而确保这一新的私人规制对利益相关者具有约束力。例如,在标准制定方面,考虑到官方规制的有限性,政府也有意愿推进私人食品标准的发展,例如设立标准制定机构或者为私人的食品标准提供自愿性的认证服务。

 

 

总结

 

比较而言,官方规制下的食品企业自治已经得到各国的肯定,例如,欧盟《通用食品法》规定食品生产经营者应该承担食品安全的首要责任,为此,他们需要设计一套确保提供安全食品的安全体系。相应的,我国《食品安全法》也规定了食品生产经营企业应当建立健全本单位的食品安全管理制度,并鼓励企业实施危害分析和关键控制点体系。而由食品零售商所主导的“标准—认证—认可”的规制模式也正在蓬勃发展中,俨然已与官方规制并驾齐驱,形成了一个双轨制。而在这个方面,主管部门的介入主要有两个方面的内容,一是对私人标准的认同以及提供认证、认可服务。另一方面,则是需要警惕这些私人标准不会成为新的贸易壁垒,尤其是发展中国家的供应商进入发达国家市场的新门槛。

 



[1] 作者简介:中国人民大学博士后,欧盟食品法项目Lascaux、食品安全治理协同创新中心及中国法学会食品安全法治研究中心研究员。本文为博士论文《The international harmonization of food safety regulation in light of the American, European and Chinese Law》的部分成果。

 

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