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胡萝卜与大棒----食品安全企业主体责任落实
来源:本站原创 作者:张永慧 日期:2014年11月27日

张永慧

广东省疾病预防控制中心主任,中山大学教授

 

一、食品安全需要“社会共治”

习近平总书记曾在不同场合多次指出:“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代,是对党执政能力的重大考验。我们党在中国执政,要是连个食品安全都做不好,还长期做不好的话,有人就会提出够不够格的问题。所以,食品安全问题必须引起高度关注,要下最大气力抓好。”从中央到地方,从行政部门到食品企业,从社会到个人,捍卫舌尖上的安全、建立起食品安全科学有效的监管体系,是迫切的需求。正是这种需求,催生了食品安全“社会共治”这一理念。

何谓食品安全社会共治?是指调动社会各方力量,包括政府监管部门、相关职能部门、有关生产经营单位、社会组织乃至社会成员个人,共同关心、支持、参与食品安全工作,推动完善社会管理手段,形成食品安全社会共管共治的格局。食品安全社会共治,需要政府监管责任和企业主体责任共同落实,行业自律和社会他律共同生效,市场机制和利益导向共同激活,法律、文化、科技、管理等要素共同作用。只有形成社会各方良性互动、理性制衡、有序参与、有力监督的社会共治格局,才能不断破解食品安全的深层次制约因素,不断巩固食品安全的微观主体基础和社会环境基础。这一理念也即将写进法律条文,“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治,建立最严格的监督管理制度”将出现在《食品安全法(修订草案)》总则当中。

二、“大棒”的压力——让违法经营者无处遁形

我们说,食品生产经营者是“食品安全第一责任人”,应当履行“诚信自律”的义务。如何“诚信自律”?一方面要靠法律,通过执法部门的严格执法,把住食品安全的法律底线;另一方面就是道德层面,通过全社会监督,特别是企业自律,把握住食品安全的道德底线。企业生产出一种产品,这个产品必须保证是安全的,这是底线,要对社会负责,对自己和自己的企业负责。越过了这一底线,就要用最严厉的手段进行处罚,法律的“大棒”时刻高悬头顶,砸下来就砸得倾家荡产,道德的“大棒”更是一直相随,让违法者被消费者抛弃,不能在行业中立足。

多年来层出不穷的食品安全事件显示以往食品安全法律法规这一“棒”的威力不“大”。多年来,在保障食品安全的路径上,我们过于依赖公权主导的法律实施。然而,在食品安全执法中,违法者使用非法添加物的过程瞬间可以完成,且成本极低,其它种类的食品安全违法行为也不易被发现;而执法机构发现问题的手段不足,相关罚则力度不够。违法成本低,执法成本高,难以对违法违规者形成多元威慑。

《食品安全法(修订草案)》建立了最严格的全过程监管制度。对食品生产、销售、餐饮服务等各个环节,以及食品生产经营过程中涉及到的食品添加剂、食品相关产品等各有关事项有针对性地补充、强化相关制度,提高标准,全程监管。其次,还建立了最严格的各方法律责任制度。综合运用民事、行政、刑事等手段,对违法经营者实行最严厉的处罚。在民事赔偿责任方面,生产经营者接到消费者赔偿请求时要先行赔付,完善了惩罚性赔偿金制度;在行政处罚方面,加大了处罚力度;还明确了与刑事责任的衔接。这些都使生产经营者的违法成本大大增加,一旦被发现,后果很严重,迫使食品生产经营者不敢越过食品安全这条“红线”。

三、“胡萝卜”的吸引——让守法经营者者蒸蒸日上

严格的法律法规惩治的是违法违规行为,从另一个角度来说,惩治违法也就是对守法者的保护和支持。相对于违法经营者的“大棒”,对于守法经营着来说,那就是“胡萝卜”了。《食品安全法(修订草案)》更加突出预防为主、风险防范。和以前相比,进一步完善了食品安全风险监测、风险评估和食品安全标准等基础性制度,增设了生产经营者自查、责任约谈、风险分级管等重点制度,重在消除隐患和防患于未然。这些措施都增加了企业在食品安全管理过程中的自主权和参与度,对守法企业持续发展、做大做强和减少负面不良影响不无裨益。

对于守法企业,守法带来了好处、便利、优势、效益,那么他就会更加地守法,并通过做大做强,通过发出声音来影响行业内的其他企业,这就是一个良性循环,是正能量,能给企业带来更多的效益。《食品安全法(修订草案)》中给予守法企业的“胡萝卜”不止一处。比如:减少审批,主动备案。保健食品产品注册和备案制度,企业有了比较大的自由度,企业认为自己的产品是安全有效的,可以去找有资质的机构检测后,将检测结果备案即可,不需要再经过行政审批。再比如:自主培训,有的放矢。原来的培训都是监管部门强制性培训,现在是生产经营者自己培训,根据自身的需求去寻找行业协会或者科研机构,针对自己的风险点进行更有针对性的培训,让企业更关注自身存在的风险并主动采取措施解决。还有一个比较重要的环节,双向沟通,参与制标。就是企业有了更多的参与食品安全标准制修订的机会以及和监管部门进行交流沟通的渠道。监管部门在开展风险评估时会组织食品生产经营者就相关信息进行交流,在制订食品安全国家标准和地方标准时会广泛听取生产经营者的意见,在执行食品安全标准过程中发现有存在问题的,生产经营者也能有向行政部门报告的渠道。

四、多元参与,共保安全——让消费者吃得放心

食品安全社会共治说到底就是为了让消费者吃得放心。要发挥“社会共治”的积极作用,政府、行业、企业、社会要多元参与,才能共保安全。保障食品安全,“德治、法治”两者缺一不可,尚德守法既是企业的本分,也是对监管部门的要求,对行业、对消费者同样适用,每个人都应当成为尚德守法这一正能量的传递者。

食品生产经营者:严格自律,守法经营。食品安全一损俱损,确保食品安全不仅是社会责任,也是企业生命和行业生命。三聚氰胺奶粉事件,整垮的不是一个企业,而是对整个乳制品行业产生了极其深刻的影响,这一事件值得所有的食品生产经营者反思。诚然,追求利益最大化是企业的权利和责任,是本能,也是企业生存发展的动力。但是诚信守法并不阻碍利益最大化,反而是实现利益最大化的保障。因为安全是底线,只有确保了食品安全,企业才有生存发展的基础,然后在此基础上通过技术创新、技术改造提升自身能力来增加效益。妄图通过违法手段来获取利益的企业不仅不长久,反而会被市场抛弃,被行业抛弃,受到法律最严厉的制裁。

监管部门:扶良打劣,惩治并重。《食品安全法(修订草案)》规定了最严格的全过程监管和最严格的各方法律责任,也体现了“预防为主,风险防范”的宗旨,惩罚与教育并重,引导企业合法生产经营,约束各方不越过红线。具体表现在:首要是生产经营者自查;在企业自查的基础上,对于发现有存在风险隐患的,监管部门对企业负责人进行责任约谈,要求整改;监管部门开展风险监测、风险评估实施分级管理……这些措施都不是以处罚为目的的,都是在帮助企业发现隐患、规避风险、减少损失、守法经营。

行业组织:搭建平台,培育品牌。政府部门在推行落实企业主体责任制的同时,倡导责任与品牌声誉、经济效益相联动,这就更多地需要发挥行业组织的作用了。行业组织代表的不是一个企业,而是行业内所有守法企业的总代言,是企业和政府、监管部门之间沟通的桥梁,更承担着食品企业行业自律和履行社会责任的职责。特别是在培育食品品牌方面,通过建立管理制度体系、产品质量追溯体系、品牌自律监管体系、诚信管理体系、品牌评价体系等鼓励企业通过技术改造和技术创新增强市场竞争力,推动行业市场良性竞争。

消费者:外部监督,理性消费。包括食品生产经营者在内的每一个人都是消费者,是食品安全“社会共治”模式中重要的一环,也是发挥外部监督作用、推动全民参与食品安全的关键力量。在保护消费者权益,鼓励消费者参与食品安全管理方面,《食品安全法(修订草案)》有不少亮点:规定了食品安全有奖举报制度,明确对查证属实的举报,给予举报人奖励。这能够很大程度上调动普通消费者参与监督的积极性。规范了食品安全信息发布制度,以前更多掌握在监管部门手中的食品安全信息,今后将完全向社会公开,有了这些信息,消费者就可以根据它们选择商品,让市场机制更好地发挥作用,把优质的企业留在市场,不良的企业淘汰出去。另外,在消费维权方面,规定了接到消费者赔偿请求的生产经营者应先行赔付的首负责任制,这一措施降低了维权门槛和维权成本,满足了消费者主动伸张权益的需求。此外,还增设了食品安全责任保险制度,使保险公司也参与到食品生产经营的监管体系中来。

在食品安全“社会共治”的模式下,着力引导食品企业及从业者形成主体责任和道德诚信意识,强化道德观念教育,倡导诚信从业风气,普及信用文化知识;推动各方力量积极参与社会监督和消费维权;推动食品安全监管执法部门与其他部门、机构之间建立更为有力的协同联动治理机制。只有促使食品安全保障由单纯依靠食品安全监管部门向多方主体主动参与、多种要素共同发挥作用的综合治理转变,才能真正实现老百姓“吃得放心、吃得舒心、吃得安心”。

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