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国外食品安全监管经验与借鉴
来源:本站原创 作者:雷勋平;陈兆荣;王 亮 日期:2014年11月28日

  [提要] 食品安全问题是一个世界性的问题,食品安全监管力度直接影响食品安全。本文为了提高我国食品安全监管效率,改善食品安全现状,从食品安全监管机构、责任主体、法律法规、管理链条、追溯机制和防范意识等方面,对国外食品安全监管经验作了深入的分析,以期对我国实施食品安全监管、改善食品安全现状起到一定的指导和借鉴。

  关键词:食品安全;安全监管;经验借鉴

  基金项目:国家社科基金青年项目《基于供应链的我国食品安全风险传导机理与治理结构研究》(编号:13CGL125);教育部人文社会科学研究青年基金项目《供应链视角下我国食品安全预警与监管体系研究》阶段性成果(编号:12YJC630082)

  中图分类号:F203 文献标识码:A

  收录日期:2014年2月28日

  2012年12月13日《小康》杂志就“2012年最受公众关注的问题”调查显示:食品安全排名第一,58.7%的公众对食品安全不太满意或很不满意,仅有6.1%的公众感到非常满意,我国食品安全问题令人堪忧。因此,借鉴国外食品安全监管经验,对完善我国“分段监管为主,品种监管为辅”的监管模式,确保我国食品安全具有重要的现实意义。

  一、协作的食品安全监管机构

  作为食品安全监管的实施主体,政府监管机构必须有明确的职能分工且相互协作,这是食品安全监管的重要环节。尽管欧美国家食品监管具有不同的特点,但综观发达国家的食品安全监管经验,其成功均源于一个关键因素:建立非常健全的食品安全监管机构,且机构之间通力合作,形成功能互补的食品安全监管体系。比如,美国完整的食品安全监管体系由联邦、州和地区三个子体系构成,其食品安全管理职能由农业部、卫生与人类部和环境保护署等机构共同承担,同时还包括其他民间机构(如起诉KFC使用高含量反式脂肪烹调油的“公众利益科学中心”就是美国著名的民间机构,其起诉促使反式脂肪成为媒体关注的热点,并引来监管机构介入),各部门分工明确、相互协调,形成了联邦、州、地方三级监管的食品安全监管网络。欧盟的食品安全监管机构主要包括健康和消费者保护局以及欧盟食品安全局,健康和消费者保护局负责食品安全法规修订、监督成员国执行并综合评价食品安全质量风险,欧盟食品安全局则主要从事食品安全风险评估和风险交流,据此为欧盟制定食品安全政策提供依据。日本的食品安全管理机构一直以厚生劳动省和农林水产省为主要管理部门,为了打破各部门条块分割,加强政府对食品安全问题的统一协调和管理,于2003年7月1日成立了食品安全委员会,自此,日本政府有关食品安全的职能分工更加明确,彼此相互合作,形成了较为完备的食品安全监管机构体系。尽管国外食品安全监管机构体系千差万别,归纳起来有以下三种模式:多部门分工监管模式、单部门主导监管模式和专设部门独立监管模式。但无论采用那种模式,发达国家基本具备完善的管理机构,且能各司其职,互相配合协作,确保食品安全。

  二、明确的食品安全责任主体

  发达国家的监管经验告诉我们,必须充分界定食品安全主体——企业,食品安全监管机构督促企业按照法律和相关管理体系规范运行。从欧美国家实践和规定来看,食品生产加工企业是食品安全的首要责任人,而政府的职能则是对生产加工企业的行为进行监管。澳大利亚明确规定食品生产经营企业是食品质量安全的第一责任人,食品安全主要依靠食品生产企业本身自律。德国法律规定,从事食品、日用品和美容化妆品的生产、批发和零售企业,必须在所在地区食品安全监管部门进行注册登记,并被列入风险列表。同时,一方面要定期地实行自查和报告制度,对食品安全承担最基本的责任;另一方面要接受食品安全监管机构的定期检查,食品安全的首要责任是生产者、加工者和经营者的责任,要求企业必须建立严格的内部检查制度,预防生产过程中可能出现的一切风险,便于实施有效监控,政府通过两种方式对企业实施监管:第一,直接检查和监督企业;第二,通过流通食品监控企业。

  三、健全的食品安全法律法规

  美国在食品安全方面,具有较为完善的法律法规,这也是美国食品安全程度较高的原因之一,如在农药使用方面,法律除了规定其使用限量外,还从根本上规定食品生产商必须确保所使用农药对消费者无害,即做到食品安全“零风险”。具体表现在:(1)以食品安全法律为基础。既有以食品安全法为基础的综合型法律(如《联邦食品药品和化妆品法》和《食品质量保护法》等),又有相当具体的、其辅助作用的配套规定(如《食品添加剂修正案》、《婴儿食品配方法》和《色素添加剂修正案》等);(2)以配套的法律为基础和依据。例如,自1906年以来,美国关于禽畜食品安全检验法规经过了多次重新制(修)订,并相继颁布和出台了《健康肉类法》、《联邦肉类检验法》、《健康禽产品法》、《肉类和家禽管理条例》、《美国肉禽食品检验新法规》等,这些法律法规将作为禽畜食品的生产、加工和销售企业的操作指南,并加强食品安全预警,实行食品采购、生产、销售的无缝连接和全程监管;(3)以食品标签立法为指导。在美国,早在1990年和1994年就分别颁布出台了《营养标签与教育法》和《食品标签法》,明确要求全部预包装和出售的食品必须有统一格式的、强制性的标签。在英国,食品标准局颁布了《食品安全法》,卫生部颁布了《公众健康法》,两部法律成为加强食品生产加工、批发、零售过程监管的主要依据。日本卫生福利部则以《日本食品卫生法》对食品及食品添加剂进行监管,对其生产、使用进行审批,对食品规格、卫生质量、食品生产经营条件和过程、管理食品标签、检验进口食品等。欧盟分三次先后颁布了食品安全基本法,分别是《食品安全绿皮书》(1997年)、《食品安全白皮书》(2000年)和《通用食品法》(2002年),从基本目标到具体的机构框架设计,这三部法律层层递进,且不断完善的法律制(修)订过程和经历,从根本上奠定了欧盟食品安全监管的坚实法律基础,为欧盟实施食品安全监管提供了法律保障。

  四、无缝的食品安全管理链条

  从食品原材料采购、生产、流通、消费,任一环节出现问题都可能诱发食品风险,导致食品安全事件,综观国外食品安全监管的成功经验,绝大多数国家都采用了全方位的食品安全监管手段,构建了集监管机构、食品企业、科研院所、新闻媒体和消费者协同参与的食品安全监管模式,形成了无缝连接、逐级监管、从“农田到餐桌”的食品安全监管链。在加拿大,食品监督署主要就农业投入品、产地、动植物和食品及包装、药残、标签与加工设施实施等方面监管。在美国,联邦、州和地区三级监管机构从食品原料采集、生产加工、流通销售、售后消费等各个环节对食品安全进行全方位监控,并采用食品专业技术人员进场监督的方式配合监管,对食品加工的各个环节都要监督和检查,形成了覆盖全国的立体监管网络。在英国,食品标准署从食品产地到市场销售实施全程监测,以确保食品安全。在日本,政府部门为就食品安全设置准入门槛,食品只有通过“重重关卡”的检验后,方能进入销售和消费领域。在法国,农业部下属的食品安全总局负责对农业和食品生产过程中的安全监管,加之政府不断调整和更新食品安全标准和法规,如1998年修订的《消费法》涵盖了食品生产全过程的每一个环节,对产品的标签、生产和分销渠道等进行了严格规定,不仅规范了食品生产企业的卫生环境,而且提出了“从农田到餐桌”全程监管的概念,三方通力合作,构建了严密的安全监管链条。以牛奶为例,从原奶搜集、取样检测、成品奶贮存、销售、运输的每个阶段都必须严格遵守冷藏、消毒和清洁的各项规定,确保奶质安全。

  五、严格的食品安全追溯机制

  欧盟在2002年首次在食品行业提出了“可追溯”的概念,并通过法律的形式强制执行,其宗旨在于反映食品与食品链的关系。严格的食品安全追溯机制能确保完整记录从原材料采购到食品成品出厂全过程的所有信息,当出现问题时,能快速追溯,锁定食品来源并查出导致食品安全的真正原因。在日本,农产品都有自己的“身份证”,作为日本农协管辖的农户,“身份证”主要详细记录果蔬类、肉类及乳制品的生产者、化肥与农药的使用次数、收获与出售日期等信息,如果食品出现安全问题,通过“身份证”号码就可以追溯到相应产品的生产加工和流通销售信息。在德国,通过建立食品问题追踪机制,农民或养殖企业必须详细记录农产品生产、畜牧的养殖全过程,以此作为监管机构对食品实施“从农场到餐桌”的全程监管和控制的主要依据。以鸡蛋为例,任何机构或个人通过鸡蛋上面的编码均可查出出售鸡蛋的饲养场,若鸡蛋在流通销售中出现食品安全问题,监管部门或机构便可由此追溯并追究相关企业或人员的责任;又如畜牧产品,在流通中,企业提供者必须对饲料的种类与来源、牲畜病史、兽药使用情况等信息进行详细记录并妥善保管,将牲畜出售到屠宰场必须提供上述详细记录和信息。同样,屠宰场在出售的牲畜肉上也必须标示强制性标识,标识上必须详细记录可追溯号、牲畜出生和养殖地、屠宰场名称等内容,以便追踪每块畜禽肉的来源。在瑞士,政府部门对食品同样实施“从农田到餐桌”的系统管理,联邦政府和卫生局为确保食品安全,严格检查和监督食品生产和流通的各个环节,特别是对食用牲畜,自出生开始就必须实行网上登记注册,成长养殖过程、使用药品也必须在网上详细登记,上述信息必须同时提供联网查询,便于政府实施有效监管和消费者、媒体进行有效监督,例如,在瑞士巴塞尔市,屠宰场可以根据畜、禽耳部悬挂标码查询其养殖全部信息,动物食品在上市前、屠宰后和加工过程中,分别要进行喂养饲料检查、传染病检查和食用添加剂含量检查,以此确保动物食品的绝对安全。此外,无论是屠宰场还是食品加工厂,抑或是商店或在途运输食品,都必须处于冷冻状态,不新鲜的肉绝对不允许上市销售。

  六、有效的食品安全防范意识

  确保食品安全的最大受益者是社会消费者,他们也是食品的直接使用者和食品安全的体验者。在欧美发达国家,消费者保护团体成为了国家食品安全监管的重要力量。因此,国外消费者食品安全防范意识高也是确保国外食品安全的重要经验。从2003年丹麦的消费者率先在全球范围内反对反式脂肪酸、迫使相关部门发出限令到2005年美国消费者加入反对反式脂肪酸的行列,再到旧金山的消费者甚至在当地律师的带领下起诉麦当劳未及时改用含反式脂肪酸量较低的食用油,无不表明国外消费者食品安全防范意识。消费者食品安全防范意识主要通过宣传与教育获得,美国农业部、FDA等组织开展公益性食品质量安全技术研究,对消费者开展食品安全方面教育,提供公共信息。在加拿大,由消费者协会牵头,成立了专门的“食品安全教育组织”,并通过互联网定期向消费者提供相关的食品安全知识和信息,以此给消费者普及食品安全知识,提高了消费者的食品安全防范意识。

  (1.南京航空航天大学经济与管理学院;2.铜陵学院工商管理学院;3.铜陵学院经济学院)

  主要参考文献:

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