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外国食品安全监管机构体系的现状及发展趋势
来源:国家食药监总局党办 作者:佚名 日期:2014年11月28日

  从目前情况来看,根据各自国情,世界各国通过立法建立了不同类型但行之有效的食品安全监管机构体系。各国食品安全监管机构体系虽千差万别,但基本模式不外乎三种:第一种是由中央政府各部门按照不同职能共同监管的模式,这种模式以美国为首,而我国也大致相同,值得重点考察;第二种是由中央政府的某一职能部门负责食品安全监管工作,并负责协调其他部门来对食品安全工作进行监管,这种模式的代表国家是加拿大;第三种是中央政府成立专门的、独立的食品安全监管机构,由其全权负责国家的食品安全监管工作,这种模式的代表国家是英国。

  同时,各国对食品安全监管机构的设立有一个基本共识,即:食品由农产品的生产到最终用于消费是一个有机、连续的过程,对其管理也不能人为地割裂,应强调对农产品质量安全的全程性管理。这种全程性管理不仅强调要从农业投入品开始,对食品由生产到消费的各个环节进行管理,并且体现在尽可能地减少管理机关的数量,由尽可能少的机关对食品安全进行全程性管理。

  一、多部门分工监管模式

  食品安全监管多部门分工模式的代表是美国。美国联邦及各州政府具有食品安全管理职能的机构有2O个之多,但其中最主要的,具备制定食品安全法规和进行执法监管的联邦行政部门有五个:卫生与人力资源服务部的食品药品管理局、农业部的食品安全检验局和动植物健康检验局、环境保护局、海关与边境保护局。

  食品药品管理局(FDA),主要负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全;食品安全检验局(FSIS),主要负责肉类、家禽及相关产品和蛋类加工产品的监管;动植物健康检验局(APHIS),主要负责保护和促进美国农业的健康发展,执行动物福利法案以及处理伤害野生动植物行为的案件;环境保护署(EPA),主要监管饮用水和杀虫剂;海关与边境保护局(CBP),主要与联邦管制机构合作执法,确保所有货物在进入美国时都符合美国法规条例的要求。

  此外,美国商业部、司法部和联邦贸易委员会也不同程度地承担了对食品安全的监管职能。在美国这种多部门管理的模式下,农业部的管理环节也涵盖了其管理的农产品(肉、禽、蛋)的生产、加工、销售乃至进口环节,如为生产、加工厂商制定生产标准并进行检查、采样分析、要求生产厂商召回不安全的产品、对向美国出口肉类和家禽产品的出口厂商进行检查等。

  二、单部门主导监管模式

  目前世界各国食品安全监管主要以单部门主导模式居多。比如加拿大1997年3月通过《食品监督署法》,将原来分别隶属于农业部、渔业海洋部、卫生部和工业部等四部门中的检验业务剥离出来,在农业部之下设立一个专门的食品安全执法监督机构----加拿大食品监督署(CanadaFoodInspectionAgency,CFIA),统一负责加拿大食品安全、动物健康和植物保护的监督管理工作。加拿大食品监督署负责农业投入品监管、产地检查、动植物和食品及其包装检疫、药残监控、加工设施检查和标签检查,真正实现了“从农田到餐桌”的全程性管理。

  又如德国于2001年初将原由卫生部负责的食品安全管理职能交由新成立的消费者保护、食品和农业部负责。其他有关部门(主要是卫生部门)依法应在自己的职责范围内配合农业部门的农产品质量安全管理工作。

  三、专设部门独立监管模式

  食品安全监管专设部门独立模式以英国为典型,1998年英国政府发表了白皮书“食品标准局——变革的动力”。白皮书指出政府有必要设立标准局,以结束食品安全和标准发布管理方面混乱不明的状况。其后颁布《1999年食品标准法》,于2000年4月成立了一个独立的食品安全监督机构——食品标准局(FoodStandardsAgency,FSA)。

  FSA的宗旨是保护与食品有关的公众健康和消费者的利益,该局遵循三个指导性原则:消费者至上,开放性和参与性,独立性。它的使命是与地方当局合作,借助肉食品卫生局(MeatHealthService,MHS)的工作对食品安全和标准有效地进行实施和监督;采用准确和明示的标识支持消费者选择;就食品安全、营养及食用向公众和政府提供咨询。与其他国家不同的是,该部门完全独立于其他中央政府机构,全权代表英王履行食品安全执法监管职能,并向英国议会报告工作。

  食品标准局的职能主要如下:一是政策制定,即制定或协助公共政策机关制定食品(饲料)政策;二是服务,即向公共当局及公众提供与食品(饲料)有关的建议、信息和协助;三是检查,即为获取并审查与食品(饲料)有关的信息,可对食品和食品原料的生产、流通及饲料的生产、流通和使用的任何方面进行监测;四是监督,即对其他食品安全监管机关的执法活动进行监督、评估和检查。

  四、外国食品安全监管机构体系的发展趋势

  综观食品安全监管的发展历程,并非在其初级阶段就存在如此多样的监管模式。由于食品种类的多样性和食品安全问题的复杂性,在食品安全监管之初,各国往往采取的都是多部门分工监管的模式,尽量减少单个部门的工作压力,提高食品安全监管的质量。然而随着食品生产工艺的复杂化、社会化日益加强,一种食品“从农田到餐桌”涉及到多个环节,而将这些环节的监管工作人为地割裂开来,会导致食品安全的监管脱节、重复和冲突等诸多问题。因此到二十世纪末,各国纷纷对食品安全监管机构体系的设立进行了重构,因各国立法背景的不同,基本形成了以上三种监管模式。

  从食品安全监管的历史发展可以看出,食品安全监管机构体系的设立是由分散到统一的趋势。比如前文所说的加拿大的食品安全监督管理工作原来分属农业和农业食品部、渔业和海洋部、卫生部和工业部等部门,这种分散的管理体制带来了职能冲突和效率低下等问题,所以才在农业部之下设立食品监督署来进行统一的监管。而美国虽一直由多个分工部门负责食品安全监管工作,但为加强团队管理的方法和各机构间的协调和配合,也先后成立了“食品传染疾病发生反应协调组(FORC-G)”和“总统食品安全委员会(President’sCouncilonFoodSafety),以加强各食品安全机构之间的协调与联络。

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