当前位置:中国食品安全法治网 >> 食品安全风险交流 >> 域外视野 >> 浏览文章
风险交流:食品安全风险防范新途径——国外的经验及对我国的借鉴
来源:中国应急管理 作者:王殿华;苏毅清;钟凯;赵雅玲 日期:2014年11月28日

        风险交流“(也可称为”风险沟通”)来自英文的“Risk communication”,从上世纪80年代开始在科学文献中出现相关研究。随着科学技术的发展和人们认识水平的提高,它逐渐演变为一门涉及多领域多学科的新兴科学。 

  一、风险交流的内涵和发展历程 

  早期的风险交流实际上更多的是单向的信息传播或宣传工作,其主要目的是告知、教育,偶尔也有说服的作用。这种方式缺乏信息的反馈,忽略了利益相关方的关切,存在很多弊病。1983年美国国家科学研究委员会进行了一项关于联邦机构风险评估工作的研究并发布了一份报告《联邦政府的风险评估:管理流程》。这份报告首次提出风险交流是风险评估过程中的重要元索,同时指出风险交流研究极其匮乏。鉴于此,他们专门成立了风险认知和交流委员会来指导这方面的研究工作。1989年,该委员会出版了一本影响深远的书《改善风险交流》。书中对风险交流进行了如下定义:个体、群体以及机构之间交换信息和看法的互动过程,这一过程涉及风险特征以及相关信息的多个侧面。它不仅直接传递风险信息,也包括表达对风险事件的关切、意见及相应反应,或者发布国家或机构在风险管理方面的法规和措施等。这一定义首次确立了风险交流中的“互动”特征,这也成为其他风险交流定义中必不可少的一条。从此风险交流不再是简单的传达、灌输和宣布等单向行为,而是包含了信息的交换过程。 

  世界卫生组织/联合国粮农组织(WHO/FAO)出版的《食品安全风险分析一国家食品安全管理机构应用指南》中明确指出,“风险交流是在风险分析全过程中,风险评估人员、风险管理人员、消费者、企业、学术界和其他利益相关方就某项风险、风险所涉及的因素和风险认知相互交换信息和意见的过程,内容包括风险评估结果的解释和风险管理决策的依据”。这意味着风险分析涉及到的所有人都是风险交流的参与者,包括政府管理者、风险评估专家,消费者、企业、媒体、非政府组织等。欧洲食品安全局(EFSA,the Europeean Food Safety Authority)对此的描述是:“我们要在正确的时间通过正确的方式将正确的信息传达给正确的人”。利益相关方的广泛参与不仅仅有利于达成共识,也有利于顺利实施风险决策。 

  目前,风险分析框架已经成为国际上应对和处理食品安全问题、防范食品安全风险所公认的科学原则和手段。作为风险分析框架的重要组成部分,风险交流在整个风险分析框架中的地位也逐步得到更多的重视。在FAO/WHO早期的风险分析框架中,风险评估、风险管理和风险交流三部分是相互交叉的品字形构架,各部分相对独立地运行,风险交流主要用于辅助风险评估和风险管理。后来学界逐渐认识到风险交流活动应当贯穿风险分析的全过程,于是2006年FAO/WHO提出了新的食品风险分析框架,将风险评估与风险管理置于风险交流的圆圈之内。这意味着它们之间不是从属关系,而更强调了融合,同时也体现了风险交流的桥梁作用。风险交流工作在我国起步较晚,因此欲谈中国之风险交流,需先观他国之做法。本文首先对欧盟和日本的风险交流工作进行介绍和总结,以资借鉴。 

        二、国外食品安全风险交流模式、案例及经验教训 

  (一)欧盟风险交流模式与案例分析 

  1.风险交流模式 

  欧盟通过立法确定了欧洲食品安全局(EFSA)在食品风险交流中的核心地位,规定风险交流的原则、机制和程序。由风险评估者来主导风险交流工作恰恰是这一模式的体现,除欧盟国家外,还有许多国家也采用了这一模式,如日本食品安全委员会和美国食品药品监督管理局(FDA)。 

  欧盟风险交流信息决策的参与者包括欧盟委员会(EC)、欧盟成员国政府(Member States)、欧洲议会(European Parliament)、食品产业和个体消费者。其食品风险交流机制如图可以看出,EFsA处于整个食品安全风险交流的核心位置,在其外层是与食品安全问题相关的不同利益相关团体或组织,包括风险管理者(比如欧洲议会、欧洲理事会、各成员国)、风险评估者(包括各成员国的风险评估者)、政策制定者(包括欧盟和欧盟以外)、利益相关方(包括环境组织、消费者、健康等非政府组织、产业组织)、利益相关方(包括科学家或学术团体)以及媒体(关注食品、健康和欧盟事务的媒体)等六类组织。上述组织在与EFSA的互动交流中可以提供对食品风险评估有用的信息,同时这些组织还可以与一些特殊的受众取得沟通。普通消费者(或公众)在欧盟风险交流模式巾处于最外层,EFSA及上述六类组织和普通消费者之间均有互动交流。例如EFSA通过网站公布风险评估报告和公告、网上问答、热线电话以及调查问卷等形式保持了与普通消费者之间的顺畅交流。此外,上述六类组织也通过多种方式和一部分普通消费者进行广泛的交流。在推动食品安全风险交流的过程中,EFSA也通过如调研问卷、电话访问等形式了解和掌握公众对食品风险的认知程度,在此基础上发布报告,对其风险交流效果进行评估。 

  上述风险交流模式得到了欧盟相关法律的支持。如欧盟法律规定,EFSA必须与欧盟委员会、各成员国等利益相关方充分合作,保证各方以及大众都能获得可信的、客观的、可理解的风险信息,提高评估和管理过程的开放度和透明度。 

  2.案例分析 

  案例1:欧盟如何化解“疯牛病危机” 

  1986年始发于英国的疯牛病,最初只是被认为是一种普通的动物疫情,此案例的危机初始管理是失败的。一开始英国政府一方面宣布委任专家对疯牛病的源头进行调查研究,另一方面又表示并无任何证据显示疯牛病可以传染给人类,农业大臣甚至公然在电视里表演吃牛肉汉堡。直到1996年3月才正式承认疯牛病会传染给人类,但为时已晚。1996年英国政府公开证实了它对人类的致命危害,才引起了欧盟委员会和各成员国政府的广泛重视。 

  同时,政府初期的一些不当行为也加剧了危机。例如,在未明确向牛农和牛肉经营者与消费者传达危机严重性的同时,拒绝以市场价收购病牛,导致牛农将有可能染病的牛另找销路出售,从而造成大量病牛肉进入市场。为减少损失,虽然早在1988年就认定动物饲料蛋白质是造成疯牛病的最大嫌疑,然而直到l996年才正式在全球禁止这种饲料出售。英国政府的危机初始管理失败直接导致了危机的蔓延及涟漪效应。 

  危机后期,英国政府改变态度取得了一定的效果。其危机管理的可取之处包括:定期向公众和欧盟委员会通报危机管理的进程,保持危机管理和危机信息的及时传递;重视危机的研究及各部门间的合作;采取一系列危机应对措施,如屠宰病牛,发放屠宰补贴,进行市场干预性购买,维持牛肉价格体系等;与欧盟和欧洲其他国家协调,防止危机扩大与恶化。 

案例2:食用色素“红色2G”风险管理 

  “红色2G”是在香肠和汉堡中使用的一种着色剂。欧盟“红色2G”事件发生于2007年,该事件之前的30年间欧盟从未对食品色素进行过评估,“红色2G”是欧盟食品安全局应欧洲委员会要求第一次对食品色素进行的风险评估。 

  欧盟食品安全局的独立专家通过对该色素的副作用进行试验,认定该色素可能“致癌”。EFSA的做法是,把评估结果告知欧盟委员会并通知其采取风险管理措施;事先和媒体分享评估结果信息,让媒体公开发布“吃香肠也能致癌”的警示信息;向利益相关者简介信息;风险评估者和风险管理者围绕风险交流展开协作。在该案例中,欧盟将其评价结果告知了食品标准管理部门,后者建议食品生产者停止使用该色索,并且召集会议就该类产品的更多相关信息与各利益相关者进行沟通,公布了风险评估和管理机构的网址供人们查询,相关产业和风险管理者也随之快速采取了行动。在该事件风险管理过程中,消费者能及时知晓整个风险管理系统如何为保护其健康而采取行动。2007年7月9日EFSA公开其对红色2G的意见;2007年7月20日EFSA和Ec关于食品链和动物健康问题会晤交谈;7月27日采取突发危机应对措施,官方推迟红色2G的使用。 

  总之,欧盟红色2G事件是风险评估、风险管理和风险交流三方面密切协作快速行动的一个成功案例。 

  3.欧盟的经验教训 

  2011年,欧洲食品安全局前主席、爱尔兰都柏林大学Patrick Wall教授来北京的一次演讲中再次提到“疯牛病”事件,提到该事件后欧盟食品安全风险管理的进展。其中有几点值得我们思考: 

  (1)主张科学家走出实验室参与沟通。在欧盟,疯牛病当时被媒体广泛报道,而且影响到了整个食品供应链,导致消费者对食品链完全丧失了信心,然而此时并没有这方面的专家为公众做出解释,原因是因为当时在实验室的专家和社会公众之间的信息真空投有消除,这个真空里会有个人的恐慌、媒体的炒作,还会有各种各样的以讹传讹等等。 

  (2)风险沟通方式不断创新。欧盟作为一个联合体,其消费者来自于不同国家、不同种族,拥有不同的文化背景,对食品安全的认知程度也存在较大差异,再加上除了欧盟统一的食品安全管理外还存在各成员国自身的食品安全管理体系。这些差异性决定了单一的风险交流形式不适用于众多差异的消费者。正如Patrick Wall教授在演讲中所说,“信息是同一个信息,但是包装是不同的方式。”也就是说,要通过采用不同的交流形式和内容与不同的利益相关团体或组织进行风险交流,然后由这些团体和组织再与普通消费者进行交流来完成食品风险交流,这就很好地满足了不同受众对风险信息的需求。 

  (3)加强欧盟成员国的信息沟通。此事件后,欧盟在各成员国实行通行的食品法规,并建立电子通信系统和快速预警系统,文换风险信息。这样的信息交换使得成员国可以迅速采取措施,应对因食品或者饲料而引起的健康威胁事件。 

  (4)重视进行日常风险淘通和交流。平时没有负面事件时,欧盟仍然重视与公众进行营养方面的信息交流,告诉他们哪些营养素对人体有益,如何进行摄人等等进行事前预防。 

       (二)日本食品风险交流的经验借鉴 

  1.日本食品风险交流机制 

  2003年以前,日本政府确定的食品安全管理目标是最终实现零风险(“Black&white”Method)。2003年日本颁布了《食品安全基本法》,该法把保护公众健康作为其根本原则,第ll条一13条规定了制定与实施食品安全政策的基本方针是采用风险分析手段。引入风险分析之后,政府的食品安全管理目标修改为尽可能把风险降到“没有风险的水平”或“可接受的水平”。该法强调,为了反映国民对制定政策的意见,并确保政策制定过程的公正性和透明性,政府应采取必要措施,向国民提供相关政策信息,为其提供陈述意见的机会,并促进相关单位、人员相互之间交换信息和意见。伴随着该法的公布,日本食品风险监管机构体系也基本形成,包括食品安全委员会(FSC)、厚生劳动省(MHLW)和农林水产省(MAFF)。食品安全委员会隶属于内阁府,主要实施食品安全风险评估、风险信息沟通与公开、紧急事态对应,下设包括“风险交流专门调查小组”在内的各种专业调查小组,还下设一个秘书处,风险交流主管就是该秘书处的一个职位。厚生劳动省和农林水产省主要负责食品风险管理工作,实行风险评估和风险管理职能的分离。我们清楚地看到,日本的食品安全行政机构非常重视食品安全情报与沟通,动员全社会力量广泛参与,畅通群众参与食品监管的途径。 

  2.典型案例:日本疯牛病的风险交流运作分析 

  2004年5月14日,日本食品安全委员会自发对疯牛病特性进行评价,当年9月6日,FSC公布的评估结果有自相矛盾的地方;10月26日,厚生省要求FSC停止对年龄不满20个月的牛进行风险测试(其停止测试的压力来自美国政府),其得出的结论是,这样做并不会增加患疯牛病的风险。而日本普通民众则强烈反对停止对牛的全面检测。民意调研结果显示,消费者对牛检测认知存在很多误区,80.3%的消费者认为FSC是对所有牛进行检测,30.3%的消费者认为FSC检测的对象是屠宰的牛而非活牛,还有28.7%的消费者认为检测的对象是牛大脑而非牛肉,63%的消费者呼吁为了实现牛肉安全必须对所有牛进行全面检测。基于此种情况,日本实施了两个阶段的风险交流。 

  通过多层面多角度的互动交流,最终缩小了“安全”与“安心”之间的差距,使消费者树立了对病牛检测问题的正确认识。 

        三、如何促进我国的食品安全风险交流工作 

  根据以上总结的东西方发达国家在风险交流工作的成败得失,笔者对如何改进我国的食品安全风险交流工作提出以下建议: 

  (一)政府层面 

  第一,加强风险交流制度建设。首先要认真落实《食品安全法》、《食品安全国家标准管理办法》、《食品安全监管信息发布暂行管理办法》等法律法规和规范性文件的要求,督促政府工作人员按照政务公开的原则依法行政,尤其是加快完善地方政府的食品安全信息披露工作。要重视公民的知情权,强调政务公开的责任和义务,加大政府工作的透明度,进一步细化政府机构的信息披露办法,增强政府食品安全信息披露的及时性和充分性,使各利益相关方能够公平、方便地采集和使用政府的信息资源。要把有效的信息披露作为食品安全管理的重要手段,定时定期发布食品生产、流通全过程的市场监管信息,为消费者和生产者服务,使消费者了解食品安全的真实状况,增强自我保护意识和能力。

  第二,建立多方协作机制。一方面要努力使风险交流工作与风险}平估、风险管理、应急管理等工作形成有机结台的整体,使风险分析框架真正发挥在食品安全体系中的基础作用;另一方面要充分发挥媒体、食品生产经营单位、行业协会和学会、消费者组织等利益相关方的作用,鼓励和引导他们参与风险交流活动,尤其要重视媒体在食品安全知识传播和在食品安全隐患挖掘中的重要作用,与媒体建立富有成效的工作关系。 

  第三,加强风险交流专业机构建设。风险交流是一项技术性与政治性都很强的任务,政府应当设立从事风险交流的专门机构或部门。欧洲食品安全局、日本食品安全委员会、英国食品标准局、德国联邦食品安全风险评估所等都在风险评估或管理机构内设有专门的风险交流部门。美国食品药品监督管理局还专门设立了风险交流专家咨询委员会。 

  目前,国务院食品安全委员会办公室已经成立了宣教和科技司,国家食品安全风险评估中心的职责中也包括了风险交流。建议在上述两个机构中设立专门的风险交流部门。 

  第四,加强风险交流能力建设。要对各级官员及有关专家开展风险交流技能和媒体应对技巧的培训,使他们能说、会说、善说。要对风险交流者所犯的错误保持一定的宽容态度,鼓励他们勇敢地走出去,说出去。风险交流工作刚刚起步,技能技巧上的不足是难以避免的,如果我们不能容忍他们犯错,就会形成无人发声的窘境。 

  第五,建立健全舆情监测与反应机制。当前食品安全事件和舆论风波处于多发、频发态势,政府的应对常常不够及时。应当建立灵敏、高效的舆情监测反应体系,争取做到早期发现,分级响应,及时为管理决策部门提供对策建议,使政府部门在危急关头不慌乱,能有条不紊地按照预案开展相应风险交流工作。 

  第六,大力培育以科学家为主体的“意见领袖”群体,发挥学界在食品安全舆论中的导向性。要充分利用传统媒体和新媒体等各种传播渠道,树立在公众心目中有权威性、有信誉的意见领袖,使我们拥有与不实或不准确信息对抗的能力。 

  第七,加强科研经费和工作经费保障。要强化政府部门对风险交流重要性和必要性的认识。从科研角度讲,重大科研项目的预算中应当有用于科学传播和风险交流的经费。 

  第八,加快实验室能力建设。提高食品安全检测水平,尽快制定涉及食品安全信息采集、处理、加工的技术标准,提高食品安全信息采集和使用效率,为食品安全信息披露提供必要的技术支持。 

    (二)社会与公众层面 

  第一,加强科普知识宣传力度。按照食品安全宣传教育工作纲要(20l1—2015年)的要求,利用每年的“食品安全周”、“315”等重大活动的契机,组织策划一系列食品安全知识科普活动。发动社会力量,开展多种形式的日常科普宣传,包括“食品安全进社区、进农村、进校园”等。加强学校、超市、餐饮服务单位等与食品安全密切相关场所的宣传力度。加强对食品生产加工经营单位的食品安全教育,提高主体责任意识,力争提高全社会的食品安全基本知识知晓率。 

  第二,为公众参与食品安全管理与决策创造条件。要充分利用消费者的自我保护意识,引导社会力量参与食品安全监督。探索适应当前形势的食品安全信息反馈机制,解决公众反应强烈的“投诉无门”的问题。要增加食品安全管理与决策的透明度,建立国家监督和社会监督相结合的监督体系,让公众真正了解和参与进来。 

  第三,逐步建立民间交流平台。尽管我国已经出现一些提供食品安全科学信息的民间平台,但这些渠道影响力、覆盖面还很弱。当前一旦食品安全事件出现,我国媒体往往利用个别人士的一面之辞加以夸大甚至歪曲报道,而大部分有学术权威的专家由于害怕被媒体断章取义,而不敢接受媒体采访,只有少数专家能够在风口浪尖仗义执言,总体力度太弱。正确的办法是建立以真正懂行的科学家为基础的食品安全风险交流平台,可持续地提供权威性的科学信息,来压倒具有误导性的报道舆论。政府部门应尽快出台扶持性政策,鼓励和支持有资质的民间平台的合法注册和运行,与政府风险交流部门相辅相成。 

  通过民间平台可以发挥以下几方面的作用:发布客观、真实和权威的科学信息,消除专家个人面对媒体的顾虑;坚持中立(第三方)和公益的性质,有利于在消费者中树立良好的公信力;与政府部门的风险交流部门相互沟通并交换信息,起到互补作用;发挥桥梁作用,联合媒体、行业协会、学术和消费权益保护等团体,更灵活地开展风险交流活动;综合利用传统媒体和新媒体工具,使科学信息得到及时广泛的传播。 

  (三)媒体层面 

  第一,加快培育科学传播人才队伍。通过记者协会和相关行业组织,逐步实现媒体工作的专业化。建立相应的媒体从业人员培训上岗制度,包括接受较系统的专业知识培训和风险交流的技术培训。利用高校、科研院所的平台,加强现有媒体工作者的再培训。借鉴国外经验,开展“媒体科学家角色互换”项目,使媒体人员拓宽知识面、提高科学认知水平,使科研人员了解媒体逻辑和基本媒体传播原理。在现有的高等教育中增加科学传播课程的教学,不仅是传媒、中文、采编等将来可能从事媒体工作的专业,也应当在其他所有科学专业开设相应课程,使这些未来的科技工作者具备最基础的传播知识的能力。 

  第二,加强从业人员道德约束。通过记者协会等组织,加强媒体从业人员职业道德方面的教育,杜绝以“吸引眼球”为目的的道听途说、不经核实、断章取义和肆意夸大等不负责任的报道。对有意误导甚至传播谣言的媒体或记者,追究法律责任。在信息传播中,要求做到客观、科学和准确,从正面引导消费者,不给政府添乱。同时要注意微观真实与宏观真实的把握,避免片面报道,勿使公众对食品安全总体局面产生错误的判断。 

  第三,充分利用经济杠杆,鼓励媒体从业人员从事科学传播工作。科学传播的客观公正性和公益性质必然会使它的商业价值受到很大的限制。要通过政策扶植、资金补助等措施扩大科学传播在整个媒体渠道中的份额,提高科学传播者的物质回报,引导更多媒体人员从事这方面的工作。 

  (四)风险交流学科发展层面 

  第一,加快学科建设,培育风险交流人才队伍。风险交流重视危机管理、风险认知、双向互动和媒体推广,远远超出健康教育专业的范围。因此,需要制订人才发展规划,有计划地培养一批具有较高科学素养,并掌握风险交流技能的专业工作队伍。这支队伍能够策划并组织实施多种形式的食品安全风险交流和科学传播活动,并有效应对突发事件。 

  我国正处于食品安全风险隐患凸显期,风险交流任务艰巨。面对风险交流人才紧缺的现状,建议政府部门以开拓务实的精神“不拘一格用人才”,对此方面有才能有胆识的实用型人才,适当打破常规条框束缚,拓宽渠道引进和选拔优秀人才,尽快充实风险交流这一薄弱环节。 

  第二,加强风险交流基础研究,尤其是风险认知研究。风险交流来源于认知科学的研究,因此交流的原则与技巧亦是风险认知规律的延伸。应当鼓励食品安全监管机构联合有实力、有经验的研究院所、高校和社会力量,开展风险认知方面研究,为我国的食品安全风险交流探索出一整套适合国情、民情的方法和技巧。 

  第三,加强传播学规律研究,加强舆情监测分析方面的研究。一方面要紧跟时代步伐,学习和了解媒体发展趋势和传播规律,为风险交流提供科学的方法。另一方面要在建立健全舆情监测反应机制的基础上,进一步开发以语义分析和算法模型为核心的舆情信息深度分析技术,为舆情早期应对提供参考依据。 

  作者简介: 

  王殿华,天津科技大学食品安全战略与管理研究中心,经济与管理学院教授。 

  苏毅清,天津科技大学经济与管理学院研究生。 

  钟凯,国家食品安全风险评估中心副研究员。 

  赵雅玲,天津科技大学经济与管理学院讲师。 

  本文转载自《中国应急管理》

返回首页】【发表评论】【告诉好友】【打印此文】【收藏此文】【关闭窗口
黄页 上一篇:外国食品安全监管机构体系的现状及发展趋势
下一篇:欧盟食品安全法律体系评析
发表评论

 
加入收藏 | 设为首页 | | 关于我们 | 免责声明 | 联系我们 |
网络110
报警服务
中 国
互联网协会
京ICP备
09038275号
不良信息
举报中心
北京网络
行业协会
中国文明网
传播文明
友荐云推荐