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王伟国:宜将风险交流制度明明白白入法
来源:本站原创 作者:佚名 日期:2015年04月17日

《食品安全法》的修订工作已经进入关键时期。这部法律的修订过程总体上坚持和体现了民主立法、科学立法原则,立法工作者对公众意见总体上也是尊重和积极吸收的。然而,对国务院“三定方案”已经确定的风险交流制度,在修法过程中却逐步被弱化和模糊化,这不仅令人遗憾,也着实令人费解。

2013年10月10日,国家食品药品监督管理总局向国务院报送了《中华人民共和国食品安全法(修订草案送审稿)》(以下简称“送审稿”)。10月29日,国务院法制办将“送审稿”及其修订说明等全文公布,征求社会意见。该“送审稿”将加强食品安全风险交流作为完善食品安全社会共治的重要举措,进行了极其突出的规定:一是在第二章的名称中增加了“交流”,具体修改为“食品安全风险监测、评估和交流”。二是在该章之下的第19条规定“国家建立食品安全风险交流制度。食品安全监督管理部门、食品安全风险评估机构按照科学、客观、及时、公开的原则,组织开展食品安全风险交流。”三是在第十章附则部分的第129条给出了风险交流的具体定义:“食品安全风险交流,指食品安全监督管理部门、食品安全风险评估机构,按照科学、客观、及时、公开的原则,组织食品生产经营者、行业协会、技术机构、新闻媒体及消费者协会,就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行的交流。”

与之形成强烈反差的是,经过全国人大常委会两次审议后的法律草案已找不到风险交流的字眼。十二届全国人大常委会第九次会议初次审议后征求意见的 “修订草案初次审议稿”只在第24条规定:“食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估机构,应当按照科学、客观、及时、公开的原则,组织食品生产经营者、行业协会、技术机构、消费者协会以及新闻媒体等,就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。”十二届全国人大常委会第十二次会议二次审议后的“修订草案二次审议稿”对“修订草案初次审议稿”第24条规定的参与交流主体进行了部分修改,变更为如下表述:“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构,应当按照科学、客观、及时、公开的原则,组织食品生产经营者、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等,就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。”(“修订草案二次审议稿”第22条)显然,法律草案不仅取消了国家建立食品安全风险交流制度等表述,而且对风险交流的相关规定进行极其弱化的处理。

或许立法者的解释是,“修订草案二次审议稿”就是对风险交流的具体表达。但是,这种弱化处理方式,显然与国务院有关部门“三定方案”职责的规定相脱节:《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》关于“食品安全监管三司”的职责中就有“组织开展食品安全风险预警和风险交流”的内容;《国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定》关于食品安全标准与监测评估司的职责中也有“组织拟订食品安全标准,组织开展食品安全风险监测、评估和交流”的内容。

笔者认为,将风险交流制度明确写入《食品安全法》,是有效应对食品安全监管严峻形势的迫切需要,是对国务院有关部门“三定方案”职责内容的具体落实,也是民主立法科学立法的必然要求。

首先,从食品安全监管角度而言,风险交流是食品安全监管方式转变的有效突破口,可以使监管变得“事半功倍”。客观而言,食品安全问题并非中国独有,而我国近年来的食品安全监管也取得了明显成效,食品抽检合格率甚至高于许多发达国家就是明证。但是,我国公众对食品安全问题的误解程度之高可谓一大特色。造成这一现象的原因固然是多方面的,但当前需要特别注意的是:一方面,我国公众的科学素养和独立判断能力远远不足,另一方面,互联网络的普及使得公众能以较小的搜寻成本获取食品事件的各种信息,而食品安全网络舆情中流言甚至谣言极易传播,导致公众对食品安全的不信任感不断加剧。与政治、娱乐等其他舆情相比,食品安全网络舆情涉及民生热点,生成熔点较低且累积效应显著。不论是从预防角度还是从危机处理角度,这都对风险交流提出了极高要求。在这样的氛围中,公众难以理性看待食品安全风险。根据相关研究,当前公众中普遍存在“食品恐慌”现象。百姓们的切身感受与当前我国食品安全总体形势的科学判断很不一致。多数公众缺乏科学知识和理性态度,而政府对有关食品安全的信息又持过于谨慎的态度,公开很不及时、也难保全面,更加剧了公众的怀疑。要改变这种局面,就必须开展及时有效的风险交流工作。当然,风险交流对组织交流的监管部门、有关部门和机构的人员素质也提出了更高的要求,特别是与社会各界沟通交流的能力,必须进行专业的训练才能养成。这也表明,确立风险交流制度,对于提升食品安全监管队伍水平、重塑食品安全监管队伍形象,也是行之有效的举措之一。

其次,2013年国务院发布的国家食品药品监督管理总局及国家卫生计生委的“三定方案”皆明确规定“风险交流”是相关部门的重要职责内容。此次启动食品安全法修订工作,一个关键性因素就是食品安全监管体制发生了重大变化,法律要反映这一变化。我们可以清楚地看到,修订草案对相关职能部门的“三定方案”都有充分而明确的体现,最初的“送审稿”对于食品安全风险交流也有相当份量的明确规定。而在随后的修订草案初次、二次审议稿中,风险交流被明显弱化,甚至不再使用“风险交流”一词,这令人相当不解。特别是,相关修订说明并没有交待其中的原因。或许有主事者称,相关条款可以体现风险交流的内容,但是,现有的内容基本上停留在“我说你听”的单向度信息发布阶段,远不是双向度的风险交流机制。

风险交流是对食品安全监管能力的检验,也是对食品安全治理能力的促进。然而,名不正则言不顺,言不顺则事不成。风险交流制度对于社会共治起着桥梁与纽带作用,必须摆在更加突显的位置、增加更加具体的规定。建议在《食品安全法》“总则”部分明确规定国家建立食品安全风险交流制度。同时对“修订草案二次审议稿”第22条进行如下完善:1.增加一款作为第三款:国家食品药品监督管理部门会同其他有关部门、食品安全风险评估机构建立全国统一的风险交流公众服务平台。鼓励社会组织参与风险交流平台建设。2.将“通俗”、“互动”增加到应遵循的原则中。3.将“消费者协会以及新闻媒体等”修改为“消费者协会和其他消费者组织、新闻媒体、感兴趣的研究机构及消费者等”。

如果此次修法不将“风险交流”制度予以明确表述,立法机关也应给出明确的 “说法”。

王伟国:中国法学会食品安全法治研究中心副主任

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