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欧盟食品药品行政执法检查制度研究与借鉴
来源:《食品安全法治》2011年第3期 作者:钱江、张平 日期:2011年08月24日

欧盟食品药品行政执法检查制度研究与借鉴

 

钱江  张平*

 

摘要: 行政执法检查是上级行政机关对下级机关行政执法工作的检查, 是行政机关内部监督的一种, 是依法行政的表现。欧盟的食品药品行政执法检查, 有明确的检查主体, 检查原则和检查程序, 欧盟不仅可以对其成员国的执法工作进行检查, 还可以对成员国之外的国家进行检查, 违反法律和条约的国家要承担相应的责任。欧盟的食品药品检查制度在健全监管机构、严格执法、消费者参与、信息公开等方面为我国提供了有益的借鉴。

 

Abstract: Administrative law enforcement inspection is higher authority s' inspection to junior authority and subordinate, is a kind of internal oversight in the executive, is a performance of duties according to law. The EU’s Food and Drug Administration inspection of law enforcement, has clear check of the main, rules for the inspection and inspection procedures, European Union not only to its members of the inspection, enforcement, it can also inspect other countries. Countries will take corresponding responsibilities, if they break the law or violate of treaty. The EU’s food and drug inspection system on a sound regulatory bodies, strict law enforcement, consumer participation, information disclosure so as to provide a useful reference for China.

 

三鹿奶粉造成的影响还没有完全消除,最近一段时间食品药品安全事件层出不穷,海南毒豇豆、青岛毒韭菜、江苏面粉增白剂、地沟油、问题疫苗等给人们的日常生活带来严重威胁,究其原因,既与企业追求利润,缺少社会责任感有关,也与政府食品药品行政执法检查制度有关。欧盟的食品药品行政执法检查制度处于世界先列,研究欧盟的食品药品行政执法检查制度可以获得很多借鉴。

一、欧盟食品药品行政执法检查的机关

(一)欧盟委员会

欧盟的中央机关,欧盟理事会、欧洲议会、欧盟委员会和欧洲法院。其中欧盟理事会是决策机关,负责制定法令和政策,欧洲议会是审议和监督机关,欧盟委员会是执行和协调机关,欧洲法院是咨询和审判机关。欧盟委员会(the Commission of the European Communities),简称委员会,总部设在比利时的布鲁塞尔,是欧盟的常设执行机构,负责实施欧盟条约和理事会决定、向理事会提出立法动议、监督欧盟法规的实施。同时也是欧盟唯一有权起草法令的机构。委员会受欧洲议会的监督,在食品药品领域的主要职责是:实施欧盟有关食品药品的条约、法规和欧盟理事会做出的关于食品药品的决定;向欧盟理事会和欧洲议会提出食品药品政策实施报告和立法动议;处理欧盟日常事务。欧盟委员会是食品药品安全管理的主体,在保证食品药品安全和制定安全法规、指令、条例等方面发挥着重要作用,并对下属机关和各成员国食品药品执行机构进行监督和检查。

欧盟委员会除主席外由25名委员组成,分别来自各个成员国,每一届5年,可以连选连任。委员会的下设机构包括23个总司,14个服务机关和总秘书长办公室。其中与食品安全有关的总司有三个:健康与消费者保护总司、渔业和海洋事务总司、农业和农村发展总司。健康与消费者保护总司下设食品和兽医办公室。食品和兽医办公室(FVO),它具体负责监督各个成员国执行欧盟法律的情况和其他国家进口到欧盟的食品安全的情况,并将情况及时反馈到欧盟委员会由委员会采取进一步的措施。随着食品安全情况的发展,FVO的监督权也在逐步扩大它的监管范围包括食品生产的各个环节,对于某些收费标准也要监管,它既可以对成员国进行调查也可以对第三国进行调查,方式是听证会和现场检查,并把相关结果通报给相关国家、欧盟委员会和大众人民,同时该办公室还有计划地到各个成员国进行实地考察,指导工作。

(二)欧洲食品安全局

欧洲食品安全局( European Food Safety AuthorityEFSA),这是根据欧盟《食品安全基本法》的要求成立的一个独立的对食品安全进行监管的机构,总部设在意大利的帕尔玛,它的主要职责是进行风险评估,在食品安全方面主动收集信息或者根据举报进行调查把收集起来的信息进行评估后通报给欧盟委员会以供决策,同时把信息分享给成员国的食品安全机关。在与国家当局并与利益相关者公开咨询的密切合作,欧洲食品安全局提供独立的科学咨询意见和明确的沟通现有的和新出现的风险。它的主要任务有:1. 对食品安全风险做出评估,并将此建议作为风险管理决策的基础;2. 对食品安全问题提出技术建议,参与相关法规和政策的制定;3. 为预防重大食品安全事故,对有关食品的数据及其与任何潜在危害相关的必要信息进行收集和分析;4. 对紧急危害进行识别和进行早期报警;5. 对其权限范围内的所有事宜向公众发布情况和征求意见。同时,它还处理直接或间接影响食品安全的所有问题,包括植物健康、动物健康和福利,它也处理与营养有关的科学问题及根据科学的一致性,对转基因相关的所有问题提供科学的观点。

欧洲食品安全局的一项重要任务是,观察和识别安全局的观点与其他机关和各个成员国相关机关观点的冲突。如果食品安全局发现自身的建议与欧盟其他机构之间存在潜在的相矛盾的科学观点,它应保证将所有相关科学信息传送到这些相关组织以作进一步考证。如果这种相矛盾的科学观点涉及国家的科学机构,食品安全局应与这个机构之间相互合作,并咨询食品安全局的咨询论坛。这样做的根本目的是为了确保风险的真实性和维护消费者健康,以求根据真实的情况做出最有效的反应。

(三)欧盟调查官

欧盟调查官又称欧洲弊政调查官,是欧盟官方机构与公民的一个中介机构,被授权调查和受理欧盟公民、企业和组织以及在欧盟任何成员国居住或者有注册办事处之任何人提出的投诉,其主要作用是修复不当行政”,如欧盟机构违反欧盟法或者违反良证或者人权的作为或者不作为。

欧洲调查官接受投诉后,进行独立公正的调查,不请求也不接受任何组织或者政府的指示,调查官根据其调查的结果告知投诉者有关的处理结果、意见或者方法。调查官没有权利直接处理问题,他只需把相关事项告知有关机构,或者告诉投诉者事项的进程即可,如相关部门对于意见不予理睬,调查官则向欧洲议会提交报告,由欧洲议会采取必要的政治行动。欧盟通过欧洲调查官来对欧盟的食品药品执法部门及其工作人员的行为进行监督检查,以确保正当行政。

二、欧盟食品药品执法检查的基本依据和基本原则

(一)欧盟食品药品执法检查的基本依据——欧盟《食品安全白皮书》

1997年欧盟发布了《食品安全绿皮书》,提出了食品安全管理的思路,这主要是为了应对刚发生的疯牛病之类的危机,经过一段时间的酝酿,欧盟于2000年发布了《食品安全白皮书》,将食品安全作为欧盟食品法的主要目标,这不是一部法律,而是一个政策性的纲领,它确立了欧盟食品立法的依据,欧盟之后的食品安全立法都是在白皮书的框架之下进行的。白皮书分为9116条,包括执行摘要、食品安全原则、信息收集分析和应用、机构设置、规则、控制、消费者、国际合作等信息。白皮书明确了两个基本目标,一是完善了从农田到餐桌”一系列食品安全保证措施。纵贯这份白皮书的指导性原则就是食品安全政策一定要建立在一个综合、完整的途径之上。这意味着要纵贯整个食物链(“农田到餐桌”);横跨所有的食品部门;在各成员国之间;在欧盟的内、外部;在国际和欧盟的决策机构,以及在政策制定周期的所有阶段。这份白皮书中所拥有的食品安全各项主要内容(科学建议、数据收集和分析、规章和监控、消费者信息) 一定要构成一个天衣无缝的整体来为这个途径服务。[1]二是计划建立新的食品安全管理机制,也即是未来的食品安全管理局。该权威机构的职责应包括准备和提供科学的建议,收集和分析所需要的信息,以巩固建议和委员会决策制定过程,并将有关食品安全控制与监督的动态和发现交流给所有感兴趣的团体。该机构通过这种方式来履行它的职责,他将不得不在操作中保持高度的独立性,科学性及透明性。通过这种形式将迅速成为顾客、食品工业,各成员国和全世界的权威中心。[2]白皮书也确立了三个战略思想,一是提议建立欧洲食品安全局,负责食品安全风险分析和提供科学咨询。二是全力贯彻从农田到餐桌的措施”。三是确立责任制。尤其是经营者对食品安全负主要责任,当局负监管责任。在食品链中(饲料生产者、农民和食品生产者/操作者;各成员国和其他国家的主管当局;委员会;消费者),各项主体的任务一定要分清:饲料生产者、农民和食品运作者拥有对食品安全最基本的责任。政府当局通过国家监督和控制系统的运作来检查和执行该职责;委员会集中精力对政府当局的能力进行评估,通过审查和检验促使这些系统达到国家水平。[3]

(二)欧盟食品药品执法检查的基本原则

2002年欧洲议会和理事会公布了第178 /2002(EC)号法规,也就是欧盟的食品安全基本法,本法规确立了食品安全的基本原则,因为欧盟的法规是对各国成员国直接适用的,不需要转换为成员国的国内法,所以这也可以看做是欧盟中央机构对其成员国,成员国政府对其相关部门进行执法检查的原则。

1. 保护消费者权利原则。欧盟前些年发生过很多食品安全事件,极大地损害了消费者的健康,不管是食品药品立法还是进行行政检查,其目的都是为了保障食品安全,民以食为天,最终对食品药品执法检查的根本就落到了保护人民的健康上,这是食品药品执法检查最基本和最根本的理念。这一基本理念既要扎根到执法人员和执法检查人员的内心,又要在法律上有所体现。欧盟在法律中明确规定:高水平等保护人类生命和健康;保护消费者利益,包括食品的公平交易;适当考虑保护动物健康和福利。保护植物健康和环境。[4]可见食品行政执法检查虽然是上级对下级的一种监督,但是其根本目的却是要落实到对消费者权利的保护上。同时它还列举了几项严厉侵犯消费者权利的情形,只是需要执法检查的时候格外注意的:欺诈或者欺骗性行为;食品的掺杂;其他可能误导消费者任何行为。[5]当然这一基本原则是源于食品安全白皮书的,在白皮书中要求执法检查要考虑消费者所关注的事情:与公众商讨食品安全所关注的问题;提供一个科学家与消费者之间的对话机制;促进欧洲和全球层面上消费者的对话。[6]同时白皮书还特别关注一些特殊群体消费者的利益。例如对于怀孕年龄的妇女、孕妇、婴儿、老人以及免疫缺陷的人群。[7]

2. 预防性原则。行政检查的一个主要目的就是发现问题,提早预防。预防性是欧盟有关食品安全立法的一个重要原则。在特殊情况下,如果对健康可能存在危害,但是此种危害存在科学的不确定性,需要采取必要的临时风险管理措施以确保实现共同体规定的人类健康保护水准,并需要更全面的风险评估所需的进一步科学信息。在进行预防的时候应考虑到技术和经济的可行性,以及有关该事项的其他合法因素。应当在合理的期间内对措施进行审议,时间长短取决于所识别的生命和健康的风险的性质,以及阐释所需的科学信息的类型,从而获得更全面的风险评估。[8]尤其在进入21世纪后,欧洲各国频发的食品安全事件不断困扰着欧盟当局,农民损失惨重,消费者失去信心。为缓解压力,增加农产品出口,减少贸易损失,欧盟认识到需要在提高食品安全方面进一步做出努力,从根本上扭转这种被动局面,所以预防性原则就成为重中之中,在对成员国或者成员国的相关机关进行执法检查主要是为了发现工作中的缺陷,早发现早处理,以防止酿成重大危机事故。

3. 透明性原则。此种原则的根本要求就是信息公开,以接受民众的监督。食品安全白皮书在提议建立食品安全局的时候就要求该机构必须具有透明性:以最先进的科学为指导,与工业和政治利益无关,接受公众的严密审查,这是建立食品安全局的基本要求。透明性不仅包括迅速处理的开放的介绍该机构做出的决定和建议,还包括在达到它们时所经历的过程,这需要清楚的程序。另外该权威机构工作进程的具体内容也能广泛获得。[9]从这条可以看出,欧盟中央机关的检查过程是透明的,既包括它所做出的决议,也包括做出决议的过程,程序也应该是透明的。同时透明性还要求信息公开。

三、欧盟中央机构及其成员国的食品药品执法检查制度

欧盟不是一个国家,而是一个联盟,是一个具有超国家”因素的联盟,欧盟的执法检查具有自己的特点。

(一)欧盟中央机关的执法检查

欧盟制定的有关食品安全的法规需要各个成员国执行,欧盟委员会进行监督,它对成员国执行食品卫生法的情况进行检查。欧盟食品法律由成员国的官员负责实施和执行。布鲁塞尔的欧盟官员负责对各成员国的执行情况进行监督。如果成员国不遵守欧盟法令和法规,欧盟委员会的官员有权对其在欧洲法院采取法律行动。另一种是需要转化为成员国的内部法才能被执行的,如欧盟的建议和决定,由成员国根据自己的国内立法进行实行。当欧盟法与成员国法发生冲突的时候,欧洲法院以判例的形式做出了判决:欧盟法优先于成员国法。当然欧盟对于成员国的检查监督还有处罚的法律是基于宪法层面的,欧盟规定:本联盟和各个成员国应当根据真诚合作的原则,彼此充分尊重,相互协助以贯彻本宪法的任务。[10]

欧盟委员会负责对成员国执行欧盟食品安全法的情况进行检查,如果欧盟委员会认为某一成员国没有履行相关义务,委员会应该向该国递交它的看法,然后就此事发表说明理由的意见,如果成员国对此不予理睬,委员会可以就此事项提交欧洲法院。[11]由此可以看出,即使是对于执法检查,欧盟委员会是没有强制力的,只能借助于欧洲法院。欧盟进行执法检查程序的启动,既可是通过自身的途径或者其公务员,还可以依靠其他成员国、欧盟机构或者自然人和法人等。这样执法检查就形成了四个阶段。先是非正式协商阶段,委员会把不合法的情形告诉当事国,给后者提供解释其立场的机会。如果不能通过非正式协商解决,委员会将以正式函件的形式通知当事国,如果当事国还不理睬,委员会将发表说明理由的意见,当事国应该在意见提出后的两个月内改进。如此措施还不见效,欧盟则最终向欧洲法院提交。欧洲法院在收到提交后进行认定,如果欧洲法院认为某一成员国没有遵守相关食品安全法规,该成员国应该采取必要措施来遵守欧洲法院的判决。如果该成员国没有采取必要措施遵守欧洲法院的判决,则欧盟委员会将提起诉讼,并指明当事国应支付罚金的数额,如果欧洲法院认为该成员国未执行其判决,它可以对该成员国处以一次性总付罚金或者逾期罚款的决定。[12]由此可见欧盟委员会在执法检查中是没有强制处罚权的,即使是进入欧洲法院也只有罚款权,如果当事国不缴纳罚款,法院也是不能强制收取的。但是在实践中,大多数情况下,相关争端都是在欧洲法院外解决的,毕竟食品安全关系各国公民的切身利益。

(二)欧盟对第三国的检查监管

由于食品安全涉及国家的根本利益,欧盟通过立法授予欧盟对第三国进行监管的权力,第三国可以接收也可以拒绝,不过第三国如果拒绝欧盟的监管,则它不能向欧盟进出口食品。欧盟委员会的专家应该检查第三国对于饲料食物法、动物健康立法、执行系统是否与欧盟相当或者一致,欧盟可以从成员国中调拨专家以辅助其行为,检查的重点主要是:a.第三国国内的立法;b.第三国中主管部门的组织形态、权力与独立性,他们所负责的对象,他们强化其可进行立法的机构的有效性;c.实施官方控制时对人员的培训;d.主管部门内包括诊断设备在内的资源;e.根据主次区分的存档监管程序和监管系统的存在和运作;f.相关的动物健康、动物寄生虫病、植物健康及通报本委员会和其他关于国际动植物发起的国际团体的程序;g.对于进口动植物产品的范围与操作的官方控制;h.第三国能够达到欧盟基本要求的保证。欧盟可以要求第三国提供相关的信息或者相关的书面报告,如果欧盟在监管过程中发生了某种重大事件,欧盟应当根据法律程序采取紧急措施,保护欧盟的法规及相关立法。欧盟采取的措施主要是中止相关食品投入市场,或者是中止从第三国进口有问题的食品或者饲料,中止经由第三国家的进口。委员会应将检查发现的情况进行报告,必要的时候可以提出建议,并且要将报告公开,欧盟委员会就发现的情况与第三国进行沟通,并通知其结果。

四、欧盟食品药品行政执法检查对我国的借鉴

如何通过对行政执法的检查监督,使行政管理科学化和高效化,进而保证行政执法人员廉洁从政,这是一个重要的课题。我国应当从以下几个方面对欧盟的食品药品执法检查制度进行借鉴:

1. 政府信息度的透明性建设。透明性要求信息公开,如果有健康风险的产生,政府机构应该根据风险的性质、严重性和影响程度,采取适当的措施向公众发布相关信息,包括:健康风险的性质,最可能受风险影响的食品和饲料的范围和种类,以及需要采取的预防、减少或者消除风险的措施。在遇到重大食品卫生事件的时候,应当充分利用媒体的力量告知公众,提早预防,如利用网络、报纸、短信等形式,对于在执法检查过程中查出的安全隐患要及时向社会公开,不能隐瞒,对于瞒报者进行严惩。

2. 检查消费者的参与制。法律规制、经营者自律和消费者觉醒被称为现代消费者权益保护的三大法宝。在我国法律制度正在不断完善、经营者社会责任还不是很明晰的情况下,我们只能从消费者觉醒上下工夫。这就需要扩大消费者的知情权和参与权,让执法检查公开化、透明化,让广大的消费者能够参与到执法检查中,监督执法检查,在执法检查的结果、所做出的决定、发现的问题等与消费者有关的要及时公告。

3. 建立全过程检查制度。欧盟食品安全白皮书提出了一项根本性的改革计划,即通过立法改革来完善欧盟从农场到餐桌”一系列食品安全管理机制,要从根本上对消费者的利益提出法律保护。我们国家在制定和执行食品安全法时,需要监督并验证食品和饲料业经营者在其生产、加工和分销的每个阶段都满足食品法的相关要求。他们应当维持官方控制和与环境相适应的其他行为,包括食品、饲料的安全和风险方面的公众信息交流,食品和饲料安全监督以及覆盖生产、加工和分销所有阶段的其他监控行为。这就是说所有与食品安全有关的环节和行为都是食品安全执法检查的范围,只是检查的侧重点有时候不同罢了。

4. 其他方面。加快食品安全信用体系建设。建立起我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制,在制度规范上,建立食品安全信用的监管体制、征信制度、评价制度、披露制度、服务制度、奖惩制度等,使食品安全信用体系建设的主要方面有法可依,有章可循。做好发展规划推动食品行业稳步发展。建立和完善食品安全法制保障体系、食品安全预警和控制体系、食品安全监管和卫生监督体系三大目标以及具体指标,同时从经费、人员、组织、管理等方面落实目标实现的保障措施,为食品卫生监督工作明确工作的重点和努力的方向。

食品安全已经引起世界各国的高度重视。加入WTO后,在日益增加的食品国际贸易中,加强食品安全法律体系的建设和执法工作的依法进行,对阻止国外低劣食品进入我国市场,防止消费者遭受健康和经济权益损害,减少食品药品事件的发生,将起到重要的保障作用。



* 钱江,山东清泰律师事务所(青岛),法学硕士;张平,山东省微山县运河监狱。本文原载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2010年第7期。

[1] 参见欧盟《食品安全白皮书》第8条。

[2] 参见欧盟《食品安全白皮书》第35条。

[3] 参见欧盟《食品安全白皮书》第9条。

[4] 参见欧洲议会和理事会178 /2002( EC)号法规第5条。

[5] 参见欧洲议会和理事会178/2002( EC)号法规第8条。

[6] 参见欧盟《食品安全白皮书》第96条。

[7] 参见欧盟《食品安全白皮书》第98条。

[8] 参见欧洲议会和理事会178/2002( EC)号法规第7条。

[9] 参见欧盟《食品安全白皮书》第43条。

[10] 参见《欧洲宪法条约》第5条。

[11] 参见《欧共体条约》第226条。

[12] 参见《欧共体条约》第228条。

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