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国外食品安全立法现状
来源:中国民商法律网 作者:张亚丰 日期:2010年06月18日

世界各国食品安全立法,由于其规定的内容庞杂(食品种类繁多、生产工艺复杂、技术标准详尽),无一例外地导致相关法律法规数量众多、条文冗长,因此往往被认为体系十分复杂。但是综观各国食品安全立法,就其内容选择和体例编排而言,基本上都可以分为两大类。

    (一)内容选择

    1.单独立法

    在内容选择上,世界上大多数国家的食品安全法都是采取单独立法的模式,即仅在立法中规定食品以及其他与食品紧密相关的事物,如饲料、农兽药、食品包装、食品机械等等。采取这种立法模式的国家以日本为典型,日本在其《食品安全法》中第二条明确规定:本法律中所指的食品是指所有的饮品、食品,不包括药事法规定的医药品及与医药相关的产品。这就将与食品没有直接关系的其他产品明确地排除在外,这种立法模式严格地区分了食品与其它同层次产品,如药品和化妆品等的界限,通过单独立法的方式专门规定了仅与食品相关的内容,具有极强的针对性。

    2.混合立法

    另外也有一部分国家的食品安全法采取的是混合立法模式,即将食品、药品、化妆品甚至日用品的内容用一部法律网罗。采取这种立法模式的国家主要有美国和德国,美国食品安全法体系中最重要的一部法律就是《食品、药品和化妆品法》,而德国长期以来实施的食品安全基本法也是《食品和日用品法》(直到20061月被新的法律所替代,且合并立法趋势进一步加强)。在这两部法律中,第一部分都是关于这些产品的一般性规定,然后才分章规定各个具体产品的一些特有规定。这种立法模式将与食品相类似的、处于同一层次的其它产品的内容安排在一部法律之中,既规定了它们的共性,又突出了特性,其最主要的意义可能还在于大大的节约了立法成本。

    (二)体例编排

    1.分散立法

    分散立法体例,是指根据食品(及食品相关产品)种类或食品生产、流通、消费环节分别制定食品安全法规的立法模式。采用此种立法体例的国家主要以美国为典型。比如,美国的食品安全法规分为两大类,一类是《食品、药品和化妆品法》及其配套法规,其内容包含了掺假食品、食品添加剂、营养补充剂、食品标识等与食品生产、流通等环节的监管;另一方面是《肉类检验法》、《禽类检验法》和《蛋产品检验法》等规范不同种类食品的单行法令。

    这种立法体例的优势在于,通过具体的食品安全问题进行分别立法,能就某一特定事项分门别类作出针对性极强的专门规定,并相应地由不同的机构负责执法监督和解释,适用法律相对方便。

    2.统一立法

    统一立法体例,是指在宏观层面建立一部食品基本法,并在此法的纲领性要求下,制定分门别类的具体法律法规。采此种立法体例的国家现在很多,其中以德国和日本为代表。

    200597日,为执行欧盟178/2002号法令,德国《食品和饲料法革新法》(LFGB)生效,同时先前一系列食品安全法都失去效力,比如《畜肉卫生法》、《禽肉卫生法》等具体食品法律规范的内容都浓缩到该法中,德国食品安全法统一立法的趋势进一步加强。日本在其《食品安全法》(2003年修订前叫《食品卫生法》)的统辖下,关于食品安全监管的立法主要有:《食品法规》、《食品法规标签要求》、《包装及容器法规》、《食品添加剂法规》、《农药和其他污染物规定》、《食品及农产品进口法规(其它法规及要求)》、《食品及相关产品进口程序》和《食品废弃物再利用法》等等。

    这种立法体例的优势在于,通过一个总纲性的食品安全基本法来对食品安全问题作出一个总纲性的规定。在该法的基础上,再来制定具体的、某个方面的特定法律。这样既有统一的食品安全监管原则可以遵循,又有某一特定食品或环节针对性强、内容详尽的单行法律法规可以适用,从而克服了分散立法体例中的法规比较零散,并可能相互重叠、相互冲突的缺陷。

    通过对各国食品安全立法模式的现状考察,我们可以发现虽然在内容选择和体例编排上各国体现出较大的差别,却并不能仅凭立法模式的差异判断出孰优孰劣。事实上,各发达国家立法模式虽不同,自身却都形成了一套良性有效的食品安全法体系。因此我国在立法模式的选择上,对外国的借鉴显得有些无所适从。但经笔者分析,外国食品安全法律体系上的差异,并非立法者任意而为之,究其原因还是与本国的历史、经济、政治背景密切相关的。在对各国食品安全立法模式的成因进行深入的剖析之后,再结合我国国情,相信能做出较好的选择。因为篇幅限制,在此仅选取美国和欧盟的两种立法模式进行简要分析,但这两种模式正是最具代表性的。

    (一)美国食品安全立法模式的成因

    根据前文对食品安全立法模式现状的考察,美国食品安全立法在内容选择上属混合立法、体例编排上属分散立法。形成这种状况的原因,与美国食品安全监管工作的政治、经济历史背景密切相关。

    美国的食品安全立法至今已有一百多年的历史,但实际上自1906年《肉类检验法》(Meat Inspection Act)和《纯净食品和药品法》(Pure Food and Drug Act)的颁布,美国食品安全立法模式已经基本定型,其后只是不断发展完善,但体系框架并未做调整。

    然而,在美国百余年的食品安全立法史中,始终贯穿着一个核心的问题,即国家的政策导向。从理论上说,食品安全立法的首要目标应该是保障消费者的生命和健康,但在美国立法的进程中(即便是现在),这一目标常常会与食品行业的短期经济利益相冲突,如何平衡这些利益关系,是立法者必须予以考虑的。 [1]

    为了维持食品行业、消费者和食品安全监管机关之间的微妙关系,在食品安全立法初期,美国不断制定和修改法律来达到这一平衡。通过最初的两个法案,国会将食品安全的监管职责交给了农业部(主要是因为当时农业部雇有兽医专家能够识别生病的动物并防止其进入食品供应体系)。因为侧重点不同,农业部将监管的权力分给了两个不同的下属机构:《肉类检查法》的执行权交给了畜牧工业局(Bureau of Pasturage Industry),《纯净食品和药品法》的执行交给了化学局(Bureau of Chemistry)。这种权力的划分形成了两套并行的管理和责任系统并一直延续到今天。由此我们可以看出,正是因为化学局能够对当时食品、药品中掺假的成分进行化学检验,从而解决当时食品、药品安全最大的隐患,所以二者混合立法的模式就确立下来,甚至在1937美国国会颁布的新法《食品、药品和化妆品法》(Food, Drug and Cosmetic Act)中,更将化妆品的内容混合在一起,充分发挥了化学局的职能。

    另一方面,由于食品行业和农业部千丝万缕的利益纠葛,几任部长先后因食品安全问题下台。为形成权力制衡,化学局从农业部分离出来,改名为食品药品管理局(FDA ),并入卫生部承担了执行《食品、药品和化妆品法》的职能,从而最终形成了卫生部与农业部并列执行两部食品安全法律的局面,这便是美国分散立法模式形成的根本原因。

    (二)欧盟食品安全立法模式的成因

    欧盟食品安全法律体系是典型的统一立法体例的模式。虽然,欧盟各国原先都有本国的一套食品安全法,欧盟层面也颁布了一些关于具体方面的食品安全法令,但很长时间并没有制订统一的食品安全法律。直到2002 1 28 日欧洲议会和理事会颁布了第178/2002 号法令,即通常所称《欧盟通用食品法》,并建立欧盟食品安全管理局(European Food Safety Authority, EFSA,其后几经修订,最终于20052月欧盟委员会提交《欧盟食品及饲料安全管理法规》经欧洲议会审议并通过,确定欧盟自200611日起实施新的食品安全法令,最终形成了统一的欧盟食品安全法框架。

    究其原因,随着欧盟一体化进程的不断加深,欧盟内部市场的不断扩大;加之欧盟东扩后,更多贫困、落后的新成员国入盟,对于欧盟而言增加了对成员国之间进行食品安全管理与协调的难度;对新成员国则意味着要在统一的欧盟政策框架下寻求发展,包括食品安全管理法规等;同时,更多小规模农场的出现加大了欧盟食品安全的不确定性因素,增加了食品安全管理的难度。尤其在进入21世纪后,欧洲各国频频爆发的食品安全事件不断困扰着欧盟当局,农民损失惨重,消费者失去信心。为缓解压力,增加农产品出口,减少贸易损失,欧盟认识到需要在提高食品安全方面进一步做出努力,从根本上扭转这种被动局面。

 

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