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欧盟食品安全法律体系的演进
来源:《法制与社会》2010年4月 作者:李墩贤 日期:2010年06月18日

  要:与欧盟相比我国的食品安全立法还属于起步阶段。目前我国的食品现状与欧盟以前的经历很相似,欧盟以前出现的食品问题又再次发生在我国身上。欧盟经过50 多年的发展,已经形成了完善的食品安全法律体系。分析欧盟食品安全法律体系的演进过程及其应对措施对我国食品安全法律体系的构建和完善具有积极作用。

 

自共同农业政策时起,欧共体就开始致力于加强食品安全的管理工作,着手制定食品方面的法规。后来疯牛病、二恶英等疫情频繁发生,给欧盟的食品安全以沉重打击。为了恢复消费者对食品安全的信心,欧盟进行改革,不仅加强对食品安全的管理,还制定了一系列法律, 建立完善的食品安全法律体系确保食品“从农田到餐桌”全过程安全。欧盟食品安全法律体系的发展主要经历以下几个阶段:

一、酝酿阶段

从欧共体共同农业政策的建立到1996 年疯牛病爆发,是欧盟食品安全法律体系的酝酿形成阶段。

二战后欧洲各国的农业遭到严重破坏。20 世纪50 年代欧共体国有175 万农业人口,农场规模平均只有10 英亩,只能满足其85%的粮食需求。欧洲大部分国家的肉、脂肪等食品严重供应不足。面对这样的局面,食品供应成了国家安全问题,也成为各国政府首要考虑的问题。于是,共同农业政策应运而生。在共同农业政策的指导下,欧共体的粮食产量成倍提高。食品供应得到了保证,食品供应短缺现象得到了很好的解决。

由于共同农业政策以大量的价格补贴方式来促进农产品增长。在利益驱使下,欧洲开始采用集约化生产方式,农民大量使用化肥和杀虫剂。同时为了降低成本,农民使用有病的动物的骨粉、下水等作饲料,导致疯牛病、口蹄疫等疾病频繁发生,欧洲食品安全受到严重威胁。

二、改革阶段

1996 年英国疯牛病爆发到2000 食品安全白皮书的发表,是欧盟食品安全法律体系改革发展阶段。

在欧盟,食品安全问题一直由成员国自行监督管理。有的成员国为了自身经济利益的考虑,有时甚至隐瞒食品安全事件。英国疯牛病就是一个典型案例。疯牛病其实早在1985 年就已经在英国出现,英国政府担心倘若走漏了风声,可能会影响到出口,并会产生争执影响,决定严格垄断相关的研究工作,封锁消息。只把疯牛病当做兽医学上的而一个普通案例,仍然销售牛肉并出口到其他国家。英国政府于1996 年才宣布,疯牛病可能会因为食用被感染牛肉而传播给人类。此言一出立即引起全球范围的恐慌。欧盟各成员国和其他国家纷纷禁止进口英国牛肉。疯牛病不仅使英国付出沉重的代价,还使欧盟蒙受巨大损失。截止200011 月,欧盟牛肉销售量下降了27%。欧盟为了治疗疯牛病的费用预计高达20 亿欧元。据估计,欧盟因疯牛病可能宰杀了200万头牛。

随着欧洲一体化的深入,欧盟当局认识到,食品安全问题已超出一国的控制范围,食品安全必须靠基本的法律作保障和独立的机构进行管理,欧盟必须采取共同的行动加强食品安全管理。于是欧盟在2000 年正式发表食品安全白皮书。目的就是要实现欧盟享有高水平的食品安全保护标准。白皮书提出了一项根本改革计划,它要求食品安全立法需要纵贯整个食物链、横跨所有食品部门、包括各个决策层面、涵盖政策制定的所有阶段。白皮书确立了欧盟食品安全法律体系的基本原则,为欧盟食品、饲料生产和食品安全控制提供了全新的法律基础。但白皮书没有以官方通报的形式发布,不是规范性立法文件不具有约束力。

三、现阶段

2002 食品安全白皮书的发表至今,是欧盟食品安全法律体系适时调整、日臻完备的阶段。

根据白皮书的决议,欧盟于2002 年颁布了欧洲议会和理事会第178/2002 号法规,该法规就是著名的《通用食品法》。该法是部纲领性法规,强调原则要求和框架建设,其又被称为欧盟食品安全的基本法。

2004 月,欧盟为了进一步完善立法,为《通用食品法》制定相应细则,公布了4个补充法规:欧盟第852/2004号法规食品卫生条例欧盟第853/2004 号法规供人类消费的动物源性食品特殊卫生条例欧盟第854/2004 号法规动物源性食品的官方控制组织条例欧盟第882/2004 号法规欧盟食品安全与动植物健康监管条例。这个法规涵盖了HACCP体系、可追溯性、饲料和食品控制以及从第三国进口食品的官方控制等方面的内容,被统称为食品卫生系列措施

2005 月欧委会提出的新的《欧盟食品及饲料安全管理法规》。从某种角度说,《欧盟食品及饲料安全管理法规》是《通用食品法》的贯彻和细化。与欧盟以往的食品安全法规相比,新出台的法规不仅强化了食品安全的检查手段,提高了食品的市场准入标准,实行食品经营者问责制,还要求进入欧盟市场的食品从初级阶段就必须符合食品安全的标准。

除了这些基础性法律规定,欧盟还在食品卫生、食品标签、转基因食品等多方面制订了具体要求。短短几年时间,欧盟已经形成了以食品安全绿皮书为基本框架,以食品安全白皮书为核心,《通用食品法》为基本法的完善的食品安全法律体系。

欧盟食品安全法律体系分为两个层次:第一层是以食品安全基本法为代表的食品安全领域的原则性规定;第二层是在以上法规确立的原则指导下形成的一些具体措施和要求。对具体措施和要求的立法,欧盟又采取两种方式:“普遍性立法”(也叫横向立法)专项性立法”(也叫纵向立法)。横向立法是欧盟对食品某领域提出框架指令,欧盟理事会和欧委会再根据此框架指令制定具体法规。如针对食品添加剂、标签等的法律。纵向立法是针对特定食品制定具体的法规。如针对可可粉和巧克力、食糖等的法律。欧盟食品安全立法是一个典型的伞状结构,基本法的完善起到了坚实的支撑作用, 使其他法律在此基础上以横向、纵向地方式不断完善食品安全的监管,以实现从农田到餐桌的全程式、从传统产品到新产品的全覆盖。这种伞状的法律体系,为保证欧盟食品安全提供了坚实的法律基础和法律保障。

注释:

浙江省标准化研究院编.欧盟食品安全管理基本法及其研究.中国标准出版社.2007年版.

高胜普,杨艳,宋林.欧盟食品安全技术法规体系的产生、发展现状及展望.国际商务对外经济贸易大学学报.20073).

孙娟娟.欧盟食品安全监管的理论和实践.太平洋学报.20087).

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