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欧盟的食物政策与管理模式
来源:国家食物与营养咨询委员会 作者:魏益民、毕金峰 日期:2010年06月19日

  :本文主要介绍了欧盟食品安全政策和管理模式,回顾了欧盟食物政策和管理模式的发展历程,对比提出了中国在食物政策和管理模式方面应采取的对策。

在世界一体化的进程中,食品安全已成为关系社会经济发展和人类健康的全球性问题。20世纪70年代联合国粮农组织提出食品安全的概念。1996年《世界粮食安全罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动计划》中对食品安全的概念做了重申,只有当所有人在任何时候都能够在物质和经济上获得足够、安全和富有营养的食物来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时,才实现了食品安全。这说明食品安全有两个基本内涵:一是必须保证有稳定、足够的食物供给,以使每个人都有可能得到维持自身生存和健康的食物;二是所获取的食物必须安全、卫生且富有营养,能够提供人们健康对食物的基本需要。

2003FAOWHO《保证食品质量与安全——强化国家食品控制体系指南》指出,食品安全是指所有那些使食物有害于消费者健康的慢性的,或急性的危害。根据国际惯例和联合国粮农组织出版物的有关定义,食品危害物被分为微生物危害,杀虫剂残留,滥用食品添加剂,化学危害(包括生物毒素),假冒食品。食品危害物还可以广泛延伸到诸如转基因生物、过敏原、营养平衡、兽药残留,以及在动物产品中为促进生长而添加激素等,这些问题也已成为新的食品安全问题。食品质量涉及针对消费者而言的其它性状,即食品的使用价值,有正面的性状,如风味、颜色、质地、营养等;也有负面性状,如腐败性、变色、变味等。FAOWHO首次明确区分了食品安全和食品质量的含义,并给出了各自的定义。

进入21世纪以来,由于疯牛病、二恶英、禽流感等事件对人类健康带来了严重的威胁,对政府执政能力和公信度提出了新的挑战,因此,近年来欧盟的食物政策和管理重心主要集中在食品安全管理方面。本文主要以欧盟为例,重点介绍其食品安全政策和管理模式,回顾欧盟食物政策和管理模式的发展过程和变化,对比提出中国在食物安全政策和管理方面应采取的对策。

1  欧盟的食物政策

世界各国,特别是发达国家都在不断加强食品安全管理工作,并在食品安全理论研究和管理实践中形成了各具特色的管理模式。目前,世界上有三种食品安全管理模式:以美国、日本为代表的多部门共同负责的食品安全管理模式;以欧盟、加拿大为代表的由一个独立部门进行统一管理的食品安全管理模式;以及探索中的食品安全综合管理模式。

1.1  20世纪90年代以前的欧洲食物政策

欧洲共同体(现称欧盟)委员会自从20世纪60年代初就制定了食物政策,以确保食物在成员国之间自由流通,每一个国家层次上的法律条款必须由共同体(现称欧盟)的条款来代替。欧盟委员会的初期法规可以称为垂直或处方法规,即它们只适用于一种或一组食品。当食物方面出现一系列的问题(例如疯牛病、沙门氏菌、大肠杆菌0157)后,降低了消费者对欧盟食物管理制度的信任度。在1985年欧盟委员会发表食物通讯之后,食物立法程序才真正加速发展。欧盟委员会食物法规的制定从以下4点出发:(1)对公众健康的保护;(2)公众对信息的需要;(3)实现公平交易;(4)必需的政府管理。

1.2  食物政策绿皮书

19974月,委员会发表了关于欧盟食物法规一般原则的绿皮书绿皮书的目的包括:了解法规在多大程度上满足消费者、生产者、制造商和贸易商的需要和期望;考虑如何发挥能增强政府管理和控制体系独立、客观、等值、有效性措施的应有作用;激励公众对食物法规进行讨论;使委员会能在需要的时候为食物法规的发展提出合理的建议。绿皮书为欧盟食物法规确定了6个基本目标:(1)确保为公众健康、安全和消费者提供较高水平的保护;(2)确保货物在内部市场自由流通;(3)确保法规以科学证据和风险评估为基础;(4)确保欧洲产业的竞争力并增强它的出口能力;(5)让企业、生产者和供应商承担食品安全的责任,推行以有效的官方控制为基础的危害分析和关键点控制体系(HACCP);(6)确保法规的连续性、合理性、一致性、简明化、易理解,以及与有关利益方充分协商。欧盟理事会于199712月就食品安全发表了宣言。

1.3  食品安全白皮书

发表于2000112日的食品安全白皮书是欧盟新的食物政策的蓝本,它的使命是使法规成为一系列连续、透明的规则,加强对食物从田间餐桌的监管,并提高科技咨询体系的能力,以保证公众健康和对消费者较高水平的保护。白皮书行动计划首次整合了整个食物链中有关食品安全的所有方面,其内容包括从传统的卫生条款到相关的动物健康、动物福利和植物卫生要求等。紧随白皮书之后的一个重要的里程碑是欧盟《178/2002号条例》。该《条例》由欧盟议会和欧盟理事会于2002128日通过,它确定了食物法规的一般原则和要求,建立了欧盟食品安全局(简称EFSA),设立了处理食品安全问题的程序。

1.4  欧盟食品安全局(EFSA

因为《1782002号条例》为EFSA提供了法律基础,所以,EFSA仅仅在几个月内就开始运作了。EFSA的主要任务是开展风险分析中的风险评估。此外,它还在风险交流中发挥重要作用。EFSA的主要责任是独立地对直接或间接与食品安全有关的事件提出科学建议,这些事件包括与动物健康、动物福利、植物健康、基本生产和动物饲料有关的事件。此外,EFSA还对非食物和转基因饲料、与欧盟法规和政策有关的营养问题等提出科学建议。欧盟委员会仍然是就风险管理问题与各国有关机构进行沟通的主要机构,仍然负责提出关于食物法规的建议,并在实施SPSTBT和各项规则中发挥重要作用。EFSA4部分组成:即管理委员会、执行主席和员工、科技委员会、咨询论坛。

欧盟食品安全局还在风险管理方面向其成员国提供必要的支援。在食品安全危机发生时,欧盟理事会将成立一个危机处置小组,欧盟食品安全管理局将为该小组提供必要的科学技术和政策建议。危机处置小组会收集相关信息,提出防止和消除风险的办法。欧盟食品安全局还承担着快速报警的任务。各成员国的食品安全机构有责任将本国有关食品和饲料存在的安全风险及其限制措施的信息,迅速通报给欧盟快速预警体系。欧盟理事会将收到的通报信息转发给各成员国和欧盟食品安全局。欧盟食品安全局的宗旨是要保持食品安全相关信息的公开与透明,将一切与公众利益相关的食品安全信息公之于众,最大限度地减少食品安全问题可能带来的隐患。

欧盟食物消费管理机构

欧盟委员会中的很多部门都与食物政策和法规有关,例如主管内部市场和产业的三部(DGⅢ),负责就业和社会事务的五部(DGV),负责农业的六部()以及负责消费者政策和消费者健康保护的二十四部(DGX XⅣ)等。由于这些部门追求的目标不同,有时可能会出现政策失调甚至冲突。为了有效协调这几个部门的关系,欧盟委员会制定了一个协调手册,明确界定了各部门在相关领域的职责及任务。

在食物、兽医和植物卫生领域,该手册规定各部门的职责分工如下:DGⅢ负责食品,DGV负责食物源性疾病,DGⅥ负责兽医和植物卫生问题。这3个部门主要承担以下5项任务:(1)准备欧盟的消费者健康立法建议;(2)参与欧盟消费者健康领域立法建议的协商、制定和表决;(3)代表欧盟委员会与国际机构及第三国就食物法规进行协调;(4)通过欧盟委员会对欧盟法规进行解释,并且为委员会在以上问题中采取的立场做准备;(5)检查成员国对欧盟法案的执行情况,启动违法行为检查程序。DGX XⅣ的作用与DGⅢV的作用不同,它的使命是在欧盟整体水平上制定消费者政策,保护消费者的健康和保证食品安全。当其它3个部门有要求时,DGX XⅣ就应将消费者健康问题向科技委员会或风险评估机构提出建议,并且采取控制措施。为了确保充分协作,这4个部门之间共同分享有关消费者健康方面的信息,例如工作计划、会议日程、备忘录、报告和立法建议。

欧盟食物消费安全管理模式

欧盟实行由一个独立部门进行统一管理的食品安全管理模式。欧洲食品安全局是欧盟对食品安全管理的独立机构,独立地对直接或间接与食品安全有关的事件提出科学建议,成员国和欧盟共同执行食品安全管理政策。欧盟委员会也参与对欧盟的食品安全管理。食品产业受成员国有关机构的监督,但这些机构同时受欧盟的管理。自200611日起,欧盟有关食品安全的一系列法规全面生效,食品安全的监督管理将成为一个统一、透明的整体。法规要求欧盟的每个成员国在200711日建立和实施对于食品和饲料的国家控制计划。一些国家如德国、丹麦和瑞典等均以欧盟食品安全指令为原则和指导,释义和制定本国的食品安全法规和部门具体执行指南,形成层次分明的法规体系。欧盟食品安全管理体系有以下几个特点:

3.1  以消费者的健康和利益为原则,建立层次分明的食品安全法规体系

起初,欧盟层面有关食品安全的立法和实施由欧盟的卫生和消费者保护总司负责。20044月成立欧盟食品安全局以后,该机构负责为欧盟委员会、欧洲议会和欧盟成员国提供风险评估结果,并为公众提供风险信息,把消费者健康保护和利益放在最高地位,提出食品生产与加工企业对食品安全负有全部责任,并在保护健康和保障安全中应用预防性原则等。

3.2  以风险评估为科学依据,开展食品安全管理

根据食品法典委员会(CAC)和欧盟关于食品安全管理要以科学为依据的原则,一些国家如德国、丹麦和瑞典的食品安全管理均基于科学研究的结果,即以风险评估结果为依据,其食品安全管理的基本策略是强调法规管理机构的一致性和风险管理与风险评估的一致性,建立责任明确、职能清晰、统一协调的国家食品安全管理体制和科学支撑体系。欧盟成员国纷纷建立了统一的食品安全监督管理机构,并将风险管理与风险评估分别在不同的机构进行,以保证以科学为基础的风险评估不受行政干扰,独立地开展食品安全风险评估。

3.3  本着合作及透明性原则,建立部门间协调机制

食品安全管理不仅涉及从农田到餐桌一条线式的管理,还牵涉到其它管理部门和科技部门,同时消费者协会、食品业协会也与食品安全管理密切相关,即所谓的食品安全利益相关者,它们之间的交流与合作是实施食品安全管理的重要前提。欧盟的食品安全管理必须是高效的、透明的、可靠的,要求利益相关者责任的一致性、各部门协作的一致性以及公众的积极参与性。

欧盟食物消费政策和管理模式为我国提供了借鉴

我国已初步建立了食品安全控制体系,但该体系目前尚存在许多问题,主要表现在对食品安全体系整体界定不够清晰、食品安全法规及管理体系不够完善,还没有建立以科学的风险评估为基础的科学研究体系等方面。FAOWHO等国际组织以及欧盟、美国、加拿大、丹麦等发达国家在食品安全控制体系建设方面的经验为我们提供了有益的借鉴。

 

4.1  风险分析构架应与国际要求相一致

随着世界经济一体化进程的加快,一国的食品安全事件很容易演变成为全球性的食品安全事件。因此,现代的食品安全问题越来越有赖于建立一个跨国界的全球食品安全控制体系来解决。中国已经加入WTO,随着食品国际贸易量的不断增加,中国的食品安全控制体系也必须向国际化方向发展。但中国目前的食品安全控制体系在整体构架设置上还不够全面,与国际食品安全控制体系还不完全接轨。除了法规、监管、科技等基本要素之外,食源性疾病的监督、信息交流、教育和培训等也是有效的食品安全控制体系的重要内容。中国未来的食品安全控制应进一步加强预警预报、突发性重大食品安全事件应急、以及与所有利益相关者沟通等工作。

4.2  完善以风险分析为核心的国家食品安全控制体系

以科学为基础是进行食品安全控制所应遵循的基本原则,其基本要求是强调风险分析。风险分析是食品安全评价的基础,是开展监测、预警、应急、处置的前提和标准制定的依据,是食品安全的重要理论体系之一。CAC在国际层面上规范了风险分析程序,并将其引入WTO《卫生与植物卫生检疫协定》,鼓励成员国认可国际风险评估的结果。中国食品安全控制体系要与国际接轨,必须首先从指导思想和基本原则上与国际接轨,从中央一级的组织管理环节开始逐步渗透风险分析理念,并将其贯穿到食品安全管理的全过程之中。

4.3  修订《食品卫生法》或制定《食品安全法》

中国已经初步构建了食品安全法规体系,但《食品卫生法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《进出口商品检验法》等法律在实践中存在系统性和协调性较差、实施条例相互交叉重叠、执行主体之间未能协调一致等矛盾,未能充分反映新形势下消费者对食品安全的要求。中国应借鉴国际经验,考虑制定能协调所有食品法律、法规、条例的《食品安全法》,或将《食品卫生法》进行修订并升格为中国的食品基本法,以解决现有的法规重叠、协调性差的问题。

4.4  设立国家食品安全委员会

中国在食品管理上形成了多部门管理格局,而且不同部门负责食品链的不同环节。这导致了在实施食品安全管理时职责不清、政出多门、相互矛盾、管理重叠和管理缺位等现象。国家食品药品监督管理局(SFDA)承担协调各部门的食品安全管理职责,但由于SFDA在行政级别上只是副部级,在实施时常常难以协调卫生、农业、商务、质检、工商、环保等部门,使得中国仍然没有从根本上解决部门职能交叉和管理活动缺乏一致性的问题。建议参考发达国家的成功经验,成立跨部委的全国统一的中国食品安全委员会来统一组织、协调和管理与食品安全有关的工作。这个跨部委并直接对国务院负责的部门的战略目标应当是:通过实施协调一致的立法,以科学为基础的风险分析,高效的检测、监控和执法体系,概念完整的科研与教育计划,形成我国食品生产、加工、贮运、销售各个环节的严格监管,最终建立起中国现代的食品安全控制体系。

4.5  加强国际交流与合作

中国的食品安全控制体系要与国际接轨,还应加强国际交流与合作。应积极参与国际标准的制订和相关国际机构的食品安全活动;积极参与签订有关卫生措施的双边或多边协定,促进食品贸易;积极推动建立国家间和全球范围内食品安全紧急情况下的一致行动和合作机制;积极加强与各国在食品安全科技方面的交流与合作,提高风险评估的科技支撑能力;同FAOWHOCAC等国际组织在食品安全领域开展广泛的合作,为推动全球食品安全管理和保障人类健康做出应有的贡献。

 

参考文献
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[2]  Commission of the European Communities
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[3] 
潘家荣,吴永宁,魏益民,等.欧盟食品安全管理体系的特点.中国食物与营养,20063
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[4] 
张晓勇,李刚.欧盟食物安全及其法规简介.中国农村经济,20044
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[5] 
任发政,罗云波,蒋菁莉.国外食品安全研究和管理的现状.中国农业科技导报,200136):25-29.

 

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